II SA/Rz 335/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2839.1463.2021 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2021 r. nr ŚR-III.8250.1368.2021.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2839.1463.2021, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2021r. o nie przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazaną decyzją z 13 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni D. K. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na dziecko S. Z. Organ wskazał, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej, o czym stanowi art. 3 pkt 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej "u.ś.r.". Prezydent zauważył, że do wniosku na okres zasiłkowy 2021/2022, trwający od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. składająca go dołączyła zaświadczenie z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego (MOW) w [...], z którego wynika, że jest to instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie. Jednocześnie, zaświadczenie to wskazuje, że strona nie została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za wyżywienie syna w stołówce powyższego ośrodka w okresie pobytu syna w tym ośrodku. Wobec powyższego, zdaniem organu, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nie przysługuje. D. K. odwołała się od tej decyzji wskazując, że placówka, w jakiej przebywa jej syn nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie czy też pieczę zastępczą. Podkreśliła, że jest zobowiązana do pokrycia części kosztów związanych z zapewnieniem jej dziecku bezpieczeństwa. Podniosła, że koszty utrzymania dziecka nie sprowadzają się wyłącznie do wydatków na wyżywienie i nocleg, ale np. do zapewnienia ubrania, obuwia czy środków czystości, które ona ponosi. SKO w Tarnobrzegu, decyzją z 24 stycznia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniosło, że zgodnie z art. 3 pkt 7 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Kolegium, tak jak organ I instancji, rozpoznając wniosek oceniło, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] zapewnia pełne, całodobowe utrzymanie. Organ odwoławczy dostrzegając jednak częściowo niepełną analizę dokonaną przez Prezydenta Miasta [...] dokonał jej uzupełnienia. Jego zdaniem, sugerowanie się samą tylko nazwą placówki jest bowiem niewystarczające. Kolegium przyznało rację stronie, że pod pojęciem "kosztów utrzymania" nie kryją się wyłącznie koszty wyżywienia i noclegu. W ocenie SKO, przez "pełne utrzymanie" należy rozumieć zaspokojenie uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych, choćby na minimalnym poziomie. Do takich potrzeb niewątpliwie należy także zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych, a także dojazdów. Jednocześnie jednak, "pełne utrzymanie" nie musi być utożsamiane z "całkowitym" czy "stuprocentowym" tj. wykluczającym jakiekolwiek inne formy wsparcia niż te zapewnione przez daną instytucję. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy podniósł, że nie można art. 7 pkt 2 u.ś.r. interpretować w taki sposób, że udzielenie jakiegokolwiek, choćby minimalnego wsparcia finansowego dziecku jest równoznaczne z niezapewnieniem przez daną instytucję "pełnego" utrzymania. Należy raczej sformułowanie "pełne" rozumieć jako "praktycznie pełne" czy "w zasadzie pełne". Aby więc przyjąć, że placówka zapełnia niepełne utrzymanie, rodzice (lub opiekunowie prawni czy faktyczni) ponosić muszą w znaczącym zakresie koszty utrzymania dziecka w instytucji. Natomiast, gdy ponoszą wyłącznie niewielką część kosztów utrzymania jak odzież i obuwie, w tym także tych poza placówką (dojazdy do domu na przepustki) uznać należy, że placówka zapełnia pełne utrzymanie. Kolegium podało, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z 28 października 2021 r. wydanego przez Dyrektora MOW w [...] wynika, że placówka ta zapewnia nieodpłatnie: podręczniki i przybory szkolne, podstawowe środki higieny osobistej, ubezpieczenie zdrowotne i podstawową opiekę medyczną oraz kieszonkowe w kwocie 15 zł miesięcznie. Ponadto, w świetle orzeczenia Sądu Rodzinnego w [...] z 5 marca 2012 r., sygn. akt [...] strona nie została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za wyżywienie w okresie pobytu syna w ośrodku. Ponosi ona jedynie koszty zabezpieczenia w odzież i obuwie, zapewnienia środków na przejazd do domu rodzinnego, środków higieny osobistej np. kosmetyków, kieszonkowego i innych świadczeń bezpośrednich na rzecz nieletniego. A zatem, wbrew stanowisku wymienionej, nie można przyjąć, że ośrodek nie zapewnia jej dziecku całodobowego utrzymania. Tym samym, organ I instancji słusznie uznał, że wystąpiła negatywna przesłanka przyznania zasiłku rodzinnego, o której mowa w art. art. 7 pkt 2 u.ś.r. w postaci umieszczenia dziecka wnioskodawczyni w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. D. K. złożyła na decyzję SKO w Tarnobrzegu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podniosła, że MOW w [...] nie jest placówką zapewniającą pełne, nieodpłatne utrzymanie, bowiem rodzice wychowanków tej placówki obowiązani są do ponoszenia części kosztów dotyczących ich dzieci. Skarżąca podkreśliła, że jej syn dorasta, dlatego potrzebuje więcej odzieży i obuwia niż dorosły. Ponadto, potrzebne są jeszcze środki higieny osobistej, kieszonkowe, doładowania telefonu, internet. Pokrywa też koszty przejazdu do domu w związku z dniami wolnymi od nauki szkolnej i utrzymania syna w tych dniach oraz koszty leczenia w tym czasie. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej synowi prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. SKO w Tarnobrzegu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dopuszczalność kontroli w postępowaniu sądowym decyzji administracyjnej wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kryterium, w oparciu o które jest ona dokonywana przewiduje z kolei art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowiąc, że jest nim zgodność badanego rozstrzygnięcia z prawem. Uchybienia regulacjom prawnym nie zawsze powodują jednak konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. To art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. określa sytuacje, w których sąd stwierdza nieważność decyzji bądź też uchyla ją w całości lub w części. Pierwszy skutek występuje wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, uchylenie decyzji jest następstwem zauważenia zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem analizy Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja o nie przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia. Powodem negatywnego załatwienia wniosku strony było brzmienie art. 7 pkt 2 oraz art. 3 pkt 7 u.ś.r. Pierwszy z przepisów stanowi o tym, że zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Druga regulacja definiuje natomiast instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie jako dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w [...] zmienił stosowany wobec syna skarżącej – S. Z. środek wychowawczy z nadzoru kuratora sądowego na umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, w którym wymieniony faktycznie przebywa od 15 września 2021 r. Jednocześnie skarżąca nie została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za wyżywienie syna w czasie jego pobytu w powyższej placówce. Sporne w sprawie było, czy wspomniany ośrodek stanowi instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie, o czym mowa w powołanym art. 7 pkt 2 u.ś.r. ustanawiającym negatywne przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji arbitralnie stwierdził, że MOW w [...] jest tego rodzaju placówką. Nie dokonał jednak w tym zakresie żadnych rozważań poza podkreśleniem, iż strona nie została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za wyżywienie syna w Ośrodku. Z kolei, SKO w Tarnobrzegu dokonało analizy załączonego do wniosku strony zaświadczenia Dyrektora MOW w [...] konkludując, że wskazuje ono na zapewnianie przez tę placówkę całodobowego utrzymania S. Z. W ocenie organu drugiej instancji, pod pojęciem "pełne utrzymanie" mieści się zaspokojenie uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej, nie tylko w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także innych, choćby na minimalnym poziomie. Do takich potrzeb niewątpliwie należy także zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych, a także dojazdów. Równocześnie jednak, "pełne utrzymanie" nie musi być utożsamiane z "całkowitym" czy "stuprocentowym" tj. wykluczającym jakiekolwiek inne formy wsparcia niż te zapewnione przez daną instytucję. Zdaniem Kolegium, okoliczność, że skarżąca ponosi niewielką część kosztów utrzymania syna tj. w zakresie odzieży i obuwia oraz koszty dojazdów do domu w czasie przepustek nie neguje tego, że MOW w [...] to instytucja, o której mowa w art. 7 pkt 2 u.ś.r. Sąd nie podziela stanowiska rozpoznających sprawę organów. Prezydent Miasta [...] nie poczynił żadnych rozważań w istotnym dla tej sprawy zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że MOW w [...] to instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie. Zwrócił tylko uwagę na to, że strona nie płaci za posiłki syna w tym ośrodku, co jest jednak niewystarczającym argumentem mogącym uzasadnić przyjętą konkluzję. Natomiast, SKO zawarło w kwestionowanej decyzji jej motywy, jednakże wyciągnięte przez organ wnioski na podstawie analizy zaświadczenia z 28 października 2021 r. są, zdaniem Sądu, nieprawidłowe w kontekście brzmienia art. 7 pkt 2 u.ś.r. Argumentując swoje stanowisko Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe, w świetle którego, "pełne utrzymanie" oznacza zaspokojenie uzasadnionych podstawowych potrzeb życiowych osoby uprawnionej tak w zakresie wyżywienia, mieszkania, opieki, ale także w odniesieniu do innych potrzeb, choćby na minimalnym poziomie np. zapewnienie stosownego do pór roku ubrania, obuwia, środków czystości, przyborów szkolnych, a także dojazdów. Treść wskazanego zaświadczenia Dyrektora MOW w [...] wskazuje, że placówka ta zapewnia nieodpłatnie : wyżywienie, podręczniki i przybory szkolne, podstawowe środki higieny osobistej, ubezpieczenie zdrowotne i podstawową opiekę medyczną oraz kieszonkowe w kwocie 15 zł miesięcznie. Z kolei, skarżąca, jako rodzic wychowanka tego Ośrodka, ponosi koszty : odzieży i obuwia, przejazdów do domu rodzinnego w czasie przepustek, środków higieny osobistej w postaci np. kosmetyków, koszty kieszonkowego i innych świadczeń bezpośrednich. Sąd zgadza się z przedstawionym przez Kolegium poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, a dotyczącym sposobu rozumienia "pełnego utrzymania". Podziela zatem stwierdzenie, że nie musi być to utrzymanie stuprocentowe i na dodatek odpowiednie wedle oceny samego zainteresowanego. Wystarczające jest więc, że jest ono w zasadzie pełne. Oznacza to, że główną część wydatków związanych z takim utrzymaniem musi ponosić konkretna placówka, a niewielka, pozostała część tego rodzaju kosztów obciąża w takiej sytuacji rodziców. Przedstawiając tego rodzaju pogląd Kolegium błędnie oceniło jednak zakres usług (dóbr) zapewnianych przez MOW w [...] i zakres powyższych pokrywanych przez skarżącą. Według Sądu, trudno przyjąć, by fakt, że skarżąca wydatkuje własne środki na odzież i obuwie dla syna, na zapewnienie mu dojazdów do domu w związku z udzielanymi mu przepustkami oraz wyżywienie i ewentualne leczenie syna w tym czasie, na kosmetyki, kieszonkowe, telefon i internet pozwalał na zakwalifikowanie MOW w [...] do kategorii instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Nie sposób bowiem uznać, że jest to tylko niewielka część utrzymania syna strony, który ma skończone 14 lat i jako nastolatek w fazie dojrzewania potrzebuje - jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca - częstszego kupowania odzieży czy ubrania. Tym samym pomimo, że Kolegium przeanalizowało w swojej decyzji kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy dokument w postaci zaświadczenia z 28 października 2021 r., to wyprowadziło na jego podstawie błędne wnioski, czym dopuściło się naruszenia art. 7 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7 u.ś.r. mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z podanych względów orzeczono o uchyleniu tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.