II SA/Rz 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r.nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego -skargę oddala-

Przedmiotem skargi J. P. (dalej powoływana jako: "skarżąca") reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika adwokata J. F., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...] Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...] Burmistrz uznał za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone J. P. comiesięcznie, w okresie od 1 lutego 2014 roku do 30 września 2014 roku, w łącznej wysokości 5444,62 zł. Organ zobowiązał jednocześnie skarżącą do zwrotu tej kwoty. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 1a, art. 2 pkt 7 lit d, art. 9, art. 10, art. 12, art. 15 i art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2015r. poz. 859 ze zm., dalej w skrócie: "upua") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "Kpa"). W motywach organ podał, że na podstawie decyzji z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...] J. P. zostały przyznane i wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2013 roku do 30 września 2014 roku w łącznej wysokości 900 złotych, na dwójkę dzieci. Pismem z dnia [...] lipca 2015 roku pełnomocnik dłużnika alimentacyjnego poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że w okresie od 1 lutego 2014 roku do 31 października 2014 roku przekazywał na rachunek bankowy skarżącej świadczenia pieniężne na poczet alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w[....] z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Na potwierdzenie dołączył kopie wyciągów bankowych. Pytany przez organ na tę okoliczność Komornik Sądowy w [...] wyjaśnił, że nie otrzymał od skarżącej żadnych informacji o wpłatach od dłużnika alimentacyjnego. Uwzględniając ustalone okoliczności Burmistrz przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. d upua, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy rozumieć świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W ustawowym terminie decyzję Burmistrza zakwestionowała odwołaniem J. P. działając przez adwokata J. F. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że świadczenia alimentacyjne wypłacane przez dłużnika alimentacyjnego M. N. były wypłacane skarżącej za okresy, w których pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego; dłużnik alimentacyjny nie wskazywał czasookresu, za jaki dokonuje wpłaty, więc skarżąca zaliczyła ja na poczet zaległości od 22 listopada 2012 roku; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dłużnik alimentacyjny nie posiadał zaległych zobowiązań alimentacyjnych wobec dwójki małoletnich dzieci skarżącej; - nadinterpretację pisma komornika sądowego w N. o nieinformowaniu przez skarżącą o wpłatach dokonywanych przez M. N., podczas gdy skarżąca nie musiała tego czynić, gdyż zaliczała je na zaległości alimentacyjne; - naruszenie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 7 lit. d upua poprzez uznanie, że świadczenia wypłacone skarżącej są świadczeniami nienależnymi, co wobec zaliczenia wpłat dłużnika alimentacyjnego na zaległe zobowiązania alimentacyjnego z okresu poprzedzającego wypłatę z funduszu było nieuprawnione; - naruszenie art. 28 ust. 1 upua poprzez przyjęcie, że jedynie organ egzekucyjny jest uprawniony do ustalania kolejności rozliczania wpłat dokonywanych przez dłużnika. Zdaniem odwołującej w sprawie kluczowe znaczenia ma okoliczność, że w okresie od powstania zobowiązania alimentacyjnego, to jest od dnia 22 listopada 2012 roku do dnia uzyskania uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to jest do dnia 1 sierpnia 2013 roku zaległości dłużnika alimentacyjnego wynosiły 9000 zł. Dokonując wpłat w okresie od 3 lutego do 1 października 2014 roku dłużnika alimentacyjny nie określił na jakie okresy należy je zaliczyć. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, nr: [...] SKO utrzymało w mocy decyzje Burmistrza. SKO nie podzieliło zarzutów odwołania. Wskazało, że wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu zawierał pouczenie o obowiązku informowania organu właściwego wierzyciela o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w tym w szczególności o uzyskaniu alimentów w okresie wypłaty świadczeń. Skarżąca pouczenie podpisała. Wobec aktualnej treści art. 2 ust. 7 lit d upua organ nie bada w ogóle kwestii, za jaki okres dłużnik alimentacyjny dokonał wpłaty do rąk osoby uprawnionej. Bezsporne jest, że skarżąca pobierała równocześnie świadczenia z funduszu oraz wpłaty od dłużnika alimentacyjnego, wobec czego, stosownie do art. 23 i art. 28 upua wydanie decyzji przez Burmistrza było zasadne. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 lutego 2016 roku. W dniu 3 marca 2016 roku, skarżąca wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Poza powieleniem zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza w skardze podniesiono: - naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i indywidualnego oraz poprzez "nie stanie na straży praworządności w toku postępowania"; - naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej; - naruszenie art. 23 upua poprzez wydanie jednej decyzji o uznaniu wypłaconych świadczeń za nienależne i orzeczeniu o obowiązku ich zwrotu, podczas gdy powinny to być dwa odrębne rozstrzygnięcia; - naruszenie art. 19 upua poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w jego treści. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, że pogląd o konieczności wydania dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie ustalenia nienależności świadczeń wypłaconych z funduszu i osobno o obowiązku ich zwrotu jest – wobec nowelizacji przepisów – od dnia 18 września 2015 roku nieaktualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzające są zgodne z prawem, a zatem skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. W sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...] skarżącej zostały przyznane i wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2013 roku do 30 września 2014 roku w łącznej wysokości 900 złotych, na dwójkę dzieci. Bezsporne jest również, że w okresie od 1 lutego 2014 roku do 30 września 2014 roku dłużnik alimentacyjny przekazywał na rachunek bankowy skarżącej świadczenia pieniężne na poczet alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku w łącznej wysokości 5444,62 zł. Sporna w niniejszej sprawie jest prawna kwalifikacja tej okoliczności. Kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii jest treść art. 2 ust. 7 lit. d upua, w której określono, jedną z konfiguracji faktycznych, w której wypłacone z Funduszu świadczenia uznaje się za nienależne pobranie świadczenie. Stosownie do treści powołanego przepisu nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego "wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów". Odnosząc cytowany przepis do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić, że: 1) skarżąca była osobą uprawnioną do otrzymania świadczeń z Funduszu na podstawie decyzji z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...]; 2) w okresie od 1 października 2013 roku do 30 września 2014 roku wypłacano jej comiesięcznie świadczenia w łącznej wysokości 900 złotych, na dwójkę dzieci; 3) w okresie od 1 lutego 2014 roku do 30 września 2014 roku skarżąca otrzymała od dłużnika alimentacyjnego świadczenia pieniężne na poczet alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku w łącznej wysokości 5444,62 zł.; 4) alimenty, o których mowa w pkt. 3 skarżąca otrzymała niezgodnie z kolejnością, o której mowa w art. 28 upua. Ogólną regułą systemową jest, że osoba uprawniona do świadczeń z Funduszu, nie może otrzymywać jednocześnie świadczeń od dłużnika alimentacyjnego. W przeciwnym wypadku, jeżeli nie ma problemów z otrzymaniem świadczeń od dłużnika alimentacyjnego, pomoc państwa osobie uprawnionej do alimentów byłaby niepotrzebna i bezprzedmiotowa. Stąd też nie jest prawnie dopuszczalne dublowanie się świadczeń alimentacyjnych, a więc otrzymywanie ich jednocześnie z Funduszu i od dłużnika alimentacyjnego. Reguły w tym zakresie są jednoznaczne. Świadczenia osobie uprawnionej wypłaca Fundusz – art. 20 upua. Dłużnik alimentacyjny ma obowiązek zwrócić organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie – art. 27 ust. 1 upua. Jeżeli dłużnik alimentacyjny nie zwraca tych należności prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne. Uzyskane w jego toku kwoty rozdysponowuje się w ściśle przez prawo określonej kolejności, przy czym w pierwszej kolejności zawsze spłaca się należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia. Należności wierzyciela alimentacyjnego, a więc skarżącej, mogą być zaspokojone w trzeciej kolejności. Oznacza to tym samym, że jeżeli skarżąca ma wobec dłużnika alimentacyjnego roszczenie o zaległe alimenty, które powstało jeszcze przed uzyskaniem uprawnień do świadczeń z Funduszu, to w okresie wypłaty świadczeń z Funduszu, roszczenie to nie może zostać zaspokojone z pierwszeństwem wobec należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt upua – "należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia". Pobranie w takiej sytuacji jakichkolwiek kwot od dłużnika alimentacyjnego i zaliczenie ich na poczet zaległych alimentów, będzie skutkowało tym, że otrzymane w tym okresie świadczenia z Funduszu zostaną zakwalifikowane jako nienależnie pobrane świadczenie. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 2 ust. 7 lit. d został znowelizowany art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Dz. U. 2011r. nr 205, poz 1212. Zmiana weszła w życie od dnia 1 stycznia 2012 roku – art. 5. Przepisy dotychczasowe, można stosować wyłącznie do spraw, w których prawo do świadczeń z Funduszu powstało przed tym dniem – art. 3. Ponieważ prawo do świadczeń z Funduszu skarżąca uzyskała w 2013 roku, przeto nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma aktualna treść art. 2 ust. 7 lit. d. Dokonując nowelizacji ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że kwalifikując świadczenie wypłacone z Funduszu jako nienależnie pobrane, uwzględnia się otrzymane przez wierzyciela alimentacyjnego alimenty i to zarówno bieżące, jak i zaległe. Tym samym powoływane w skardze argumenty o zaliczeniu wypłaconych skarżącej alimentów na poczet powstałych z tego tytułu zaległości, w okresie poprzedzającym uzyskanie uprawnień do świadczeń z Funduszu są obecnie bez znaczenia i nie mogą mieć skutków egzoneracyjnych. Organ prawidłowo przyjął, że świadczenia wypłacone skarżącej z Funduszu w okresie od 1 lutego 2014 roku do 30 września 2014 roku, do wysokości łącznej kwoty uzyskanej w tym okresie od dłużnika alimentacyjnego, a więc do kwoty 5444,62 zł., są nienależnie pobrane. Zarówno fakt wpłaty, jak i jej wysokość, nie były przez skarżącą kwestionowane, a zalegające w aktach administracyjnych dokumenty, stanowią ich prawne potwierdzenie. Podpisując wniosek z dnia [...] września 2013 roku o przyznanie świadczeń z funduszu, skarżąca podpisała jednocześnie pouczenie o obowiązku informowania organu właściwego wierzyciela o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym, w szczególności o uzyskaniu alimentów w okresie wypłaty świadczeń. W pouczeniu nie uczyniono zastrzeżenia, czy mają to być alimenty bieżące, czy zaległe. Obowiązkiem skarżącej było poinformować organ właściwy wierzyciela o każdej kwocie uzyskanej z tytułu prawa do alimentów. W dniu podpisania pouczenia przez skarżącą art. 2 ust. 7 lit. d upua był już znowelizowany i tę samą treść miał on również w dniu orzekania przez organy obu instancji. Z tych względów należy podzielić przyjęty w decyzjach organów obu instancji wniosek, że skarżącej można przypisać winę, w niedopełnieniu obowiązku prawnego, i tym samym stwierdzić, że jest osobą, która pobrała nienależne świadczenie. W konsekwencji, zdaniem sądu, nie potwierdził się zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 19 i art. 23 upua. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 23 upua poprzez wydanie jednej decyzji o uznaniu wypłaconych świadczeń za nienależne i orzeczeniu o obowiązku ich zwrotu, podczas gdy powinny to być dwa odrębne rozstrzygnięcia. Art. 23 został znowelizowany z dniem 18 września 2015 roku, na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. 2105r. poz. 1302. Wobec uprzednich wątpliwości, czy należy wydawać jedną decyzję w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, czy też wydawać dwie odrębne decyzje w tych zakresach, ustawodawca przesądził tę kwestię dokonując zmiany art. 23 ust. 2 i 4 upua. Od dnia 18 września 2015 roku nie ma już w tym zakresie wątpliwości, że organ obowiązany jest wydać jedną decyzję administracyjną, ustalającą nienależnie pobrane świadczenie i orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Decyzje organów obu instancji wydano po 18 września 2015 roku, stąd też prawidłowo oparto je na treści art. 23 upua w znowelizowanym brzmieniu. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 i 8 Kpa. Obowiązkiem organów jest przede wszystkim działać na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie organy były bezwzględnie związane obowiązującymi przepisami, co oznacza, że w razie poczynienia ustaleń adekwatnych do hipotez norm zrekonstruowanych w oparciu o ich treść, musiały orzec, jak w sentencjach kwestionowanych decyzji. Uwzględniając powołane fakty i ich oceny prawne, sąd w oparciu o art. 151 ppsa skargę oddalił.