II SA/Rz 318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.409.RÓ.3598.1230.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...]j z dnia 21 listopada 2022 r. nr DW.75.K.198.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.409/RÓ.3598.1230.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Z.K. (dalej: "Wnioskodawca"/ "Skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji"/ "Burmistrz") z dnia 21 listopada 2022 r. znak: DW.75.K.198.2022 w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wnioskodawca w dniu 29 sierpnia 2022 r. wystąpił o wypłatę dodatku węglowego wskazując, że głównym źródłem ogrzewania jednoosobowego gospodarstwa domowego w budynku jednorodzinnym nr 359 jest piec kaflowy, kuchnia węglowa oraz koza. Burmistrz opisaną na wstępie decyzją odmówił przyznania dodatku, bowiem na dzień 11 sierpnia 2022 r. w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) Wnioskodawca zadeklarował kocioł gazowy, jako źródło ciepła służące do ogrzewania. W ewidencji wpisana była również kuchnia węglowa bez eksploatacji. W odwołaniu Wnioskodawca podniósł, że ze względu na trudną sytuację finansową zmuszony będzie ogrzewać dom kominkiem. Kolegium odwołania nie uwzględniło i wskazało, że zasady i tryb wypłacania dodatku węglowego określa ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej: "ustawa"). Podstawowe przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego określone zostały w art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1. Powołując na art. 2 ust. 3 ustawy naprowadziło, że przez paliwa stałe rozumie są węgiel kamienny, brykiet lub pelet, zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W świetle art. 2 ust. 15 ustawy, wójt, burmistrz, prezydent dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub w[pisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji (...), przy czym weryfikacja ta dotyczy źródeł ciepła. Z analizy deklaracji dotyczącej źródeł ciepła złożonej przez Wnioskodawcę w dniu 27 lipca 2022 r. wynika, że jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo gazowe oraz kuchnię węglową, nie eksploatowaną. Po wpłynięciu odwołania, przed przekazaniem organowi odwoławczemu, Burmistrz przeprowadził dodatkowe postępowanie w ramach art. 133 K.p.a. Z postępowania tego wynika, że podstawowym źródłem ciepła jest piec gazowy. Kuchnia węglowa znajduje się pomieszczeniu gospodarczym zlokalizowanym w innym budynku natomiast kominek, o którym mowa w odwołaniu, może być zasilany tylko węglem. Wobec tego, skoro podstawę przyznania dodatku węglowego stanowią dane ujawnione w deklaracji CEEB, w której Wnioskodawca nie wskazał na źródło ciepała zasilane paliwem stałym, brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze Skarżący domagał się rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Wskazał, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ w domu posiada kominek, który stanowi główne źródło ciepła, przy czym ustawa zalicza kominek do źródeł ciepła uprawniających do dodatku. Załączając do skargi rachunek za gaz za grudzień stwierdził, że nie wykorzystuje tego paliwa do ogrzewania domu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Skarżący wystąpił o przyznanie dodatku węglowego podając m.in., że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest koza, kuchnia węglowa i piec kaflowy na paliwo stałe (str. 5 wniosku). Po zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a., Wnioskodawca złożył dodatkowe oświadczenie dotyczące źródeł ogrzewania i wskazał jako źródła piecokuchnię, kozę, kominek a także piec gazowy. Równocześnie naprowadził, że ze względu na dochody, zmuszony jest ogrzewać dom węglem oraz drewnem, gdyż nie stać go na gaz. Przy takim materiale dowodowym, mając na uwadze złożoną przez Wnioskodawcę deklarację wpisaną w dniu 27 lipca 2022 r. do CEEB, Burmistrz decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., odmówił wpłaty dodatku węglowego. 2. Po złożeniu odwołania, w którym Wnioskodawca jako źródła ogrzewania wskazał kominek i piec, Organ I instancji przeprowadził w dniu 8 grudnia 2022 r. wywiad środowiskowy i sporządził dokumentację fotograficzną źródeł ogrzewania. Z czynności tej sporządzony został protokół podpisany przez Wnioskodawcę a następnie adnotacja urzędowa z konkluzją, że kominek nie został wykazany w CEEB oraz, że ten typ kominka może być opalany wyłącznie drewnem. Tak uzupełnione akta sprawy wraz odwołaniem Burmistrz przekazał Kolegium. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Na wstępie zaznaczyć należy, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Z unormowania tego wynikają źródła informacji, przy pomocy których organ może dokonać weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego przy czym podkreślić należy, że z uwagi na użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", nie są to jedyne źródła, z których organ może czerpać wiedzę. Na kolejne źródło informacji wskazuje przepis art. 2 ust. 15b ustawy który stanowi, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy), w toku którego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d ustawy). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e ustawy). Jest więc oczywiste, że w sytuacji, gdy analiza wniosku o przyznanie dodatku węglowego wykazuje na inne źródło ogrzewania, bądź inne paliwo, niż zgłoszone w CEEB, organ – wobec wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, powinien je wyjaśnić przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z K.p.a. oraz przy uwzględnieniu regulacji przewidzianych w art. 2 ust. 15a - 15e ustawy. III. W rozpoznawanej sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone, z jakiego źródła ciepła korzysta Skarżący i jakie paliwo służy do ogrzewania gospodarstwa domowego. Organy obu instancji oparły się na złożonej przez Skarżącego deklaracji, na podstawie której dane zostały wpisane do CEEB i uznały, że skoro jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo gazowe oraz nieeksploatowaną kuchnię węglową, to jest to wystarczająca podstawa do odmowy przyznania dodatku węglowego. Natomiast zupełnie pominęły dane dotyczące głównego źródła ogrzewania podane przez Skarżącego we wniosku (str. 5) oraz w oświadczeniu z dnia 31 października 2022 r. (k. 6 akt adm.). Poza informacją z CEEB, Kolegium swe rozstrzygnięcie oparło na przeprowadzonym przez Organ I instancji w trybie art. 133 K.p.a. "dodatkowym postępowaniu w ramach art. 132 K.p.a." i przyjęło, że z dowodu tego również wynika, że podstawowym źródłem ciepła jest piec gazowy. W odniesieniu do ostatnio wskazanego dowodu Sąd stwierdza, że Organ I instancji przeprowadzając wywiad środowiskowy po wydaniu decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego w sposób istotny naruszył przepisy postępowania. Jak już wyżej wskazano, art. 2 ust.15b ustawy przewiduje podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu "podczas" weryfikacji wniosku oznacza, że wywiad przeprowadza się w czasie trwającego postępowania administracyjnego. Jest to bowiem element postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zatem wykonywanie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego musi służyć załatwieniu sprawy. Natomiast podejmowanie czynności dowodowych już po wydaniu decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne w I instancji, narusza w istotny sposób przepisy postępowania. Wniesienie odwołania inicjuje postępowanie odwoławcze. Zanim jednak odwołanie zostanie przekazane organowi II instancji, mamy do czynienia z tzw. postępowaniem międzyinstancyjnym, które ma ograniczony charakter. W ramach tego postępowania organ I instancji jest uprawniony wyłącznie do: albo terminowego przekazania odwołania wraz z aktami administracyjnymi zgromadzonymi w pierwszej instancji, albo do wydania decyzji w trybie tzw. autokontroli. To są jedyne możliwe działania, jakie może podjąć organ I instancji w reakcji na wniesione odwołanie. Wśród nich nie ma czynności dowodowych. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego już po wydaniu decyzji przez organ I instancji wywołało dalsze negatywne konsekwencje, gdyż de facto pozbawiło Skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym. Naruszono więc zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), która obejmuje m.in. udział w przeprowadzaniu środków dowodowych. W sytuacji bowiem, do jakiej doprowadził Organ I instancji, Skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do informacji zgromadzonych podczas wywiadu, w szczególności - do adnotacji urzędowej z konkluzją, że ten typ kominka może być opalany wyłącznie drewnem. Jest tak dlatego, ponieważ w protokole podpisanym przez Skarżącego kwestia kominka oraz używanego doń paliwa w ogóle nie była podnoszona. Natomiast z adnotacji urzędowej, na którą wskazuje Kolegium w żaden sposób nie wynika, aby jej treść została przedstawiona Skarżącemu (brak jest też podpisu Skarżącego na adnotacji). Zatem Skarżący nie miał możliwości ani potwierdzić, że dane zawarte w adnotacji są prawdziwe, ani zaprzeczyć im. Prowadzi to do wniosku, że treści adnotacji urzędowej nie da się zweryfikować. Końcowo zaznaczyć należy, że wywiad środowiskowy mógł być przeprowadzony, jednakże w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego pozostającego w gestii organu odwoławczego (art. 136 § 1 K.p.a.). Reasumując Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi zatem na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 – 15e ustawy oraz naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych wskazań Sądu, w tym do jednoznacznego ustalenia nie tylko źródła ogrzewania, ale również wykorzystywanego paliwa. W przypadku ustalenia, że głównym źródłem ogrzewania był kominek, na Wnioskodawcy spoczywać będzie obowiązek wykazania zdatności kominka do wykorzystywania w nim paliwa stałego.