II SA/Rz 303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 17 stycznia 2023 r.nr SKO 4116.37.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do dodatku węglowego – skargę oddala –

II SA/Rz 303/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.H. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 17 stycznia 2023 r. nr SKO.4116.37.2023 dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do dodatku węglowego Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 30 sierpnia 2022 r. M.H. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o wypłatę dodatku węglowego. Podała, że zamieszkuje w [...] i prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe, znajdujące się w budynku jednorodzinnym. Głównym źródłem ogrzewania jest piec kaflowy na paliwo stałe. M.H. ponowiła wniosek 10 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta [...] decyzją z 28 listopada 2022 r. nr SR.564.677.2022 - po rozpatrzeniu wniosku z 30 sierpnia 2022 r. - odmówił ustalenia prawa do wnioskowanego dodatku węglowego. Powołał się na ustalenia przeprowadzonego 4 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego, z których nie wynika, aby M.H. wraz z małżonkiem prowadziła odrębne od rodziców gospodarstwo domowe. Ponadto złożyła ona korektę deklaracji emisyjności po [...] sierpnia 2022 r.; na skutek odwołania M.H., SKO decyzją z 14 grudnia 2022 r. nr SKO 4116.388.2022 uchyliło w/w decyzję Burmistrza, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W załatwieniu wniosku z 10 listopada 2022 r. Burmistrz postanowieniem z 17 grudnia 2022 r. nr SR.565.677.2022 - powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, podając, że w przedmiocie przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego prowadzi już jedno postępowanie, zainicjowane jej wnioskiem z 30 sierpnia 2022 r. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza M.H. zarzuciła nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazujących na prowadzenie przez nią i męża odrębnego gospodarstwa domowego, a także wyczerpującego uzasadnienia postanowienia. Opisanym na wstępie postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej: u.d.w.) - utrzymało wmocy postanowienie Burmistrza z 17 grudnia 2022 r. Uzasadniło, że obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2001 r. przepis art. 61a § 1 k.p.a. nakazuje, aby w przypadku gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ową "inną uzasadnioną przyczynę" z powodu której postępowanie nie może być wszczęte stanowi m.in. konieczność respektowania zasady ne bis in idem i zakazu naruszania powagi rzeczy osądzonej rei iudicatae (deliberatae). Jeżeli zatem organ po otrzymaniu podania o wszczęcie postępowania wie, że sprawa której ma dotyczyć to postępowanie została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, wówczas na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją organ administracji publicznej nie może ponownie merytorycznie rozpoznawać tej samej sprawy co do meritum. "Zamknięcie" sprawy przez wydanie decyzji ostatecznej jest na tyle istotne, że prowadzenie ponownego postępowania w tej samej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzja ponownie rozstrzygająca tę samą sprawą dotknięta jest wadą rei iudicatae (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W weryfikowanym przypadku Kolegium decyzją z 14 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 28 listopada 2022 r. o odmowie przyznania M.H. prawa do dodatku węglowego, przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Oczywistym więc pozostaje, iż w tej samej sprawie Burmistrz nie mógł prowadzić dwóch równoległych postępowań dotyczących tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie SKO z 17 stycznia 2023 r. M.H. podniosła, że doszło do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że jej wniosek z 30 sierpnia 2022 r. jako spóźniony został załatwiony odmownie. Decyzję w tej sprawie otrzymała dopiero 28 listopada 2022 r. W następstwie rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z 14 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji. Czekając tak długo na decyzję ponownie 10 listopada 2022 r. złożyła wniosek, zachowując termin do jego złożenia. W tych samych dniach składała wniosek o dopłatę do węgla w imieniu ojca, który po uprzedniej odmowie ostatecznie 21 grudnia 2022 r. ją otrzymał. Rodzice mieszkają na paterze i ogrzewają mieszkanie kotłem centralnego ogrzewania na węgiel. Skarżąca od kilku lat nie pracuje, bowiem opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami. Wraz z mężem prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, mieszkają w tym samym budynku co rodzice, ale w suterenie i opalają mieszkanie węglem w piecu kaflowym. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono nieprawdę, wskazując, że piec jest nieużywany, w sytuacji gdy był gorący. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Kontrolą Sądu objęte jest postanowienie SKO z 17 stycznia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza M. [...] z 17 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia – na wniosek skarżącej z 10 listopada 2022 r. – postępowania administracyjnego w sprawie przyznania jej prawa do dodatku węglowego. Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień nie doprowadziła do zakwestionowania ich prawidłowości, prowadząc do wniosku o braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. U podstaw wydania wskazanych wyżej postanowień organów nadzoru budowlanego znalazła się regulacja art. 61a § 1 k.p.a., wg której, jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca), bądź gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazywane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania przez organy działań w ramach ich ustawowych kompetencji. W art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W sytuacji więc gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w tym przepisie, organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie i w kontekście tego przepisu została prawidłowo zinterpretowana przez organ I i II instancji. W okolicznościach sprawy nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego związanego z treścią żądania skarżącego. Wynika z nich, że skarżąca w 2022 r. dwukrotnie występowała do Burmistrza M. [...] z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego; pierwszy złożyła 30 sierpnia, a drugi (jak wskazała, z powodu nierozpatrzenia pierwszego) 10 listopada 2022 r. Przedmiotem zarówno pierwszego jak i drugiego wniosku jest ten sam dodatek węglowy, który – zgodnie z u.d.w. – ma charakter jednorazowego świadczenia przysługującego osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 u.d.w.), przy czym na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego (art. 2 ust. 6 u.d.w.). W ocenie Sądu słuszne jest zatem stanowisko Burmistrza i SKO, że między postępowaniem zainicjowanym wnioskiem skarżącej z 30 sierpnia 2022 r. a wnioskiem ponowionym 10 listopada 2022 r. zachodziła tożsamość przedmiotowa, uzasadniająca – z uwagi na postępowanie zainicjowane wnioskiem z 30 sierpnia 2022 r. - odmowę wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego z wniosku z 10 listopada 2022 r. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", tj. z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie (dot. przyznania prawa do dodatku węglowego) postępowanie administracyjne jest już w toku. Bez znaczenia dla takiego sposobu załatwienia wniosku z 10 listopada 2022 r. pozostaje okoliczność, że wniosek z 30 sierpnia 2022 r. został przez Burmistrza załatwiony dopiero 28 listopada 2022 r. wydaną w tym dniu decyzją nr SR.654.677.2022, a także fakt, że była to decyzja odmowna, która zresztą została następnie uchylona decyzją SKO z 14 grudnia 2022 r. nr SKO 4116.388.2022. To bowiem wyłącznie w tym postępowaniu (z wniosku z 30 sierpnia 2022 r.) skarżąca może podnosić argumenty świadczące w jej ocenie o zasadności przyznania jej prawa do dodatku węglowego, co nie może odbywać się poprzez składanie o ten dodatek kolejnych wniosków. Ubocznie należy zauważyć, że jak wynika z dołączonych do skargi załączników, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (z wniosku z 30 sierpnia 2022 r.), Burmistrz decyzją z 16 stycznia 2023 r. nr SR.564.677.2022 kolejny raz odmówił skarżącej przyznania tego dodatku; od decyzji tej – zgodnie z zawartym w niej pouczeniem – przysługiwało skarżącej prawo wniesienia odwołania do SKO (decyzja tego organu – analogicznie jak podlegające aktualnie kontroli Sądu postanowienie z 17 stycznia 2023 r. - może być z kolei przedmiotem skargi do sądu administracyjnego). Reasumując, w opisanych okolicznościach organ administracji I i II instancji trafnie przyjęły brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania wskutek wniosku skarżącej o przyznanie prawa do dodatku węglowego z 30 listopada 2022 r., zasadnie odmawiając w konsekwencji jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyklucza to skuteczność wniesionej skargi, która jako niezasadna podlegała w takiej sytuacji oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.