II SA/Rz 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2022 r. nr GK-II.7221.90.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków – skargę oddala –

Decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r. GK-II.7221.90.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: PWINGiK), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "P.g.i.k."), po rozpatrzeniu odwołania S.W. (dalej: Skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z dnia 20 października 2022 r. znak: GG-1.6620.191.2022.AS2, umarzającej w całości postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca, pismem z dnia 18 lutego 2022 r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o ustalenie położenia działki nr [...] w K. , podając jako podstawę żądania opinie uzupełniające z dnia 19 lipca 2021 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2021 r. sporządzone przez biegłego sądowego na potrzeby postępowania o dział spadku. Z opinii tych wynika, że istnieją rozbieżności w danych stanowiących podstawę oznaczenia w Księgach Wieczystych działek [...] i [...]. Działki te w różnych dokumentach sporządzonych na przestrzeni lat mają inną powierzchnię i zupełnie inne położenie. Źródło tych rozbieżności biegły upatruje w zgodności bądź niezgodności sporządzonej dokumentacji ze stanem faktycznym, istniejącym na 4 listopada 1971 r., tj. na chwilę miarodajną dla sporządzenia Aktu Własności Ziemi (dalej: "AWZ") oraz ewentualnym późniejszym korektom zauważonych błędów, bądź zamianom działek. W ocenie biegłego właściwym do rozstrzygnięcia tej sprawy jest postępowanie o uzgodnienie treści KW z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż istniejąca dokumentacja, zarówno w zbiorze KW, jak i będąca w posiadaniu PODGiK, nie jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sygnalizowanego zagadnienia. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta, postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego; postanowienie to uchylone zostało w administracyjnym toku instancji ze wskazaniem, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zbadano, czy dokumenty załączone do wniosku przez Skarżącą stanowią nowe dowody w sprawie. Decyzją z dnia 6 maja 2022 r. znak: GG-I.6620.05.191.2022.AS2 Starosta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia położenia działki nr [...], jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta uchylona została decyzją PWINGiK z dnia 21 czerwca 2022 r. znak: GK-II.7221.90.2022 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia i udokumentowania faktu, że dokumenty przekazane przez Skarżącą, tj. opinie uzupełniające biegłego z dnia 19 lipca 2021 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2021 r., na które wskazała wnioskująca jako podstawa jej wniosku, były już wcześniej analizowane i oceniane jako materiał dowodowy przez ten organ. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 października 2022 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...]. W odwołaniu Skarżąca podkreśliła, że nadal nie uzyskała odpowiedzi na pytanie, na podstawie jakich dokumentów oraz przez jakie organy Starosta dokonał zamiany działek opisanych we wniosku i kiedy taka zamiana nastąpiła oraz, jeśli taka zamiana nastąpiła, to czy ówczesny właściciel działki [...] wyraził na to zgodę. PWINGiK decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając w uzasadnieniu, że zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych (przedmiotu żądania strony, stron postępowania i stanu faktycznego przy niezmienionym stanie prawnym) w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 września 2020 r. znak: GG-I.6620.05.793.2019.AS2. Dokumenty przedstawione przez Skarżącą były znane i podlegały ocenie organu ewidencyjnego w toku uprzednio prowadzonego postępowania. Opinia biegłego, która co prawda powstała po dacie wydania decyzji przez organ, jest jedynie analizą istniejących materiałów źródłowych, znanych organowi przy podejmowaniu decyzji z 23 września 2020 r. Opinie biegłego nie zawierają jednak danych ewidencyjnych, na podstawie których można by dokonać aktualizacji informacji ewidencji gruntów i budynków, a uwzględnione w ich treści dokumenty archiwalne oraz dane z ksiąg wieczystych nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do aktualizacji operatu ewidencyjnego. PWINGiK podkreślił, że w ramach aktualizacji ewidencji nie jest możliwe dokonywanie zmian ewidencyjnych, które powinny wynikać wprost z dokumentów źródłowych lub rozstrzygnięć cywilno-prawnych, a tymczasem w ramach dokumentów przedłożonych przez Skarżącą nie ma nowych danych, które byłyby zgodne z obowiązującymi przepisami oraz standardami geodezyjnymi dotyczącymi numerycznego opisu granic oraz wykazu zmian ewidencyjnych pozwalających na ujawnienie w operacie ewidencyjnym zmian dotyczących przebiegu granic działki [...]. W skardze Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie, pomimo braku podstaw i zamknięcie Skarżącej drogi do merytorycznego załatwienia sprawy, - art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - poprzez niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy merytorycznie. Skarżąca zarzuciła również błędy w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ II instancji w szczególności przez przyjęcie, że: - dokumenty przedstawione przez Skarżącą (opinie opracowane po dacie wydania decyzji Starosty z dnia 23 września 2020 r.) nie mogą być podstawą do aktualizacji informacji w ewidencji gruntów podczas, gdy faktycznie opinie te, jednoznacznie wskazują na błędy w ewidencji gruntów, co do działki nr [...], a ustalenia opinii winny skłonić organ do wnikliwego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, - Skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji geodezyjnej, która potwierdziłaby zasadność złożonych przez nią żądań podczas, gdy Skarżąca przedstawiła opinię biegłego geodety. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty eksponując okoliczność sporządzenia opinii uzupełniających przez biegłego geodetę, z których jednoznacznie wynikają nieprawidłowości co do położenia działki objętej postępowaniem. Uwzględniając natomiast okoliczność, że własność działki nr [...] i [...] uregulowana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, organy powinny dokonać aktualizacji (sprostowania) ewidencji gruntów co do tych działek. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administarcyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Decyzją z dnia 23 września 2020 r. Starosta, na podstawie art.24 ust. 2c P.g.i.k., § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2009 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393, dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku K.W., odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany położenia działki nr [...] stanowiącej współwłasność E.W., K.W., S.W. (Skarżąca), T.W., D.W., na podstawie dokumentacji wskazanej we wniosku z 28 października 2019 r. Poza wymienionymi, stronami postępowania w tej sprawie były jeszcze A.W. oraz W.Z. Z uzasadnienia decyzji (ostatecznej) wynika, że dla działek nr [...], [...] i [...] urządzona jest zamknięta KW [...]. W KW znajdują się m.in. wykazy zmian dgr [...], [...] i [...] sporządzone w 1989 roku, wypis z rejestru gruntów i wyrys działkę nr [...] i [...] sporządzony w 1989 r., AWZ [...] oraz umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...]. Z kolei w KW [...] urządzone dla działkę nr [...] i [...] były AWZ [...]., wykaz zmian gruntowych sporządzony w 1984 roku, umowa przekazania gospodarstwa rolnego oraz założone przy [...] mapa uzupełniająca podziału działki nr [...] oraz decyzja [...]. Dokumenty te poddane analizie wraz z pozostałym szczegółowo wskazanym materiałem dowodnym, w tym operatem z pomiaru działek nr [...], [...], [...] i [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego a sporządzonym na potrzeby postępowania w sprawie sygn. [...], legły u podstaw decyzji odmownej. 2. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2022 r. Skarżąca wystąpiła o "ustalenie położenia działki nr [...]" , załączając opinie biegłego wydane w sprawie o dział spadku, sygn. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta, postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego; postanowienie to uchylone zostało w administracyjnym toku instancji. 3. Procedując ponownie Starosta, decyzją z dnia 20 października 2022 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...]. Stronami w tej sprawie byli Skarżąca (wnioskodawczyni), E.W., K.W.,T.W., D.W., A.W. oraz J.Z. i G.K. – (następcy prawni zmarłej w 2021 roku W.Z. – k.82 akt adm.). PWINGiK, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja zawiera m.in. informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit.b P.g.i.k.). W myśl art. 22 ust. 2 P.g.i.k., aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie zmian wynikających z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, którymi mogą być akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r. sygn. I OSK 1628/10). Podkreśla się również, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1004/11). Zatem deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów źródłowych. III. W rozpoznawanej sprawie organy geodezyjne odmawiając dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji zasadnie podały, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę aktualizacji ewidencji w odniesieniu do działki [...]. W szczególności dokumentami tymi nie są opinie uzupełniające z dnia 19 lipca 2021 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2021 r. wydane w sprawie o dział spadku, sygn.[...]. Opinia biegłego w sprawie o dział spadku nie jest bowiem dokumentem, na podstawie którego dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu w sprawie o dział spadku byłoby podstawą do dokonania aktualizacji ewidencji. Wynika to wprost z art. 24 ust. 2b P.g.i.k., który określając formę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji (czynność materialno-techniczna), wskazuje jednocześnie podstawę tej czynności (przepis prawa, wpis w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczenie sądu, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, akty poświadczenia dziedziczenia, zgłoszenia dotyczące zmiany sposobu użytkowania, wpisy w innych rejestrach publicznych, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Prowadzi to do wniosku, że żądanie nie mogło być uwzględnione (decyzja o odmowie – art. 24 ust. 2c P.g.i.k.). Wydanie decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tym przypadku było niedopuszczalne. Sąd wskazuje, że załączone do wniosku opinie uzupełniające opracowane zostały w oparciu o materiały pochodzące z PODGiK w [...] oraz z akt Ksiąg Wieczystych, co wynika wprost z obu opracowań. Tymczasem materiał ten został poddany analizie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia z dnia 23 września 2020 r. Wynika to z uzasadnienia tej decyzji, szczegółowo opisanej w punkcie I.1. uzasadnienia. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia z dnia 23 września 2020 r. było żądanie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany położenia działki nr [...]. Żądanie to jest tożsame z żądaniem zawartym we wniosku Skarżącej z 18 lutego 2022 r. (Skarżąca wystąpiła o "ustalenie położenia działki nr [...]"). Stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 września 2020 r. były osoby, które również występują w tej sprawie (z zastrzeżeniem, że wobec śmierci W.Z., występują następcy prawni). Zatem w sytuacji tożsamości obu spraw (tożsamość przedmiotowa i podmiotowa) oraz w sytuacji oparcia żądania na tym samym materiale źródłowym, zasadnie organy geodezyjne umorzyły postępowanie. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ne bis in idem). Ponowne orzekanie w tej samej sprawie doprowadziłoby bowiem do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Stąd też trafnie organy umorzyły postępowanie a nie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).