II SA/Rz 299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia A. M. (dalej: "skarżąca") nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na dziecko N.M. ur. 29 kwietnia 2001 roku z tytułu zasiłku rodzinnego, oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 458,30 zł. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] przyznał skarżącej na dziecko N.M. zasiłek rodzinny na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] ustalił, że świadczenia te pobrane w okresie od 1 marca 2018 roku do 30 września 2018 roku w kwocie 458,30 zł stanowiły świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązał do ich zwrotu. Podstawą decyzji było ustalenie, że skarżąca i jej mąż uzyskali prawo do emerytury rolniczej, o czym pomimo prawidłowego pouczenia nie poinformowano organu. Wyliczony przez organ dochód przekroczył dopuszczalne kryterium dochodowe. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowe doliczenie do dochodu zarówno dochodów z gospodarstwa rolnego, jak i emerytury rolniczej, pomimo tego, że gospodarstwo rolne zostało oddane w dzierżawę w zamian za emeryturę. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że dochód rodziny w 2016 r., stanowiący podstawę przyznania świadczenia na okres zasiłkowy od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wyniósł 3.978,35 zł co w przeliczeniu na osobę wyniosło 1.326,12 zł, i przekroczyło kryterium dochodowe. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że okoliczności i okresy zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji – "czego strona w odwołaniu nie kwestionuje, a jedynie wskazuje na fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego". W skardze skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Rz 354/19, którym Sąd uchylił decyzję Kolegium i decyzję Wójta Gminy (bez wskazania numerów decyzji) wskazując na niedopuszczalność jednoczesnego zaliczenia do dochodu w tym samym okresie zasiłkowym dochodu z gospodarstwa rolnego i emerytury, w sytuacji wydzierżawienia tego gospodarstwa w zamian za emeryturę. Skarżąca podniosła, że pomimo wskazówek Sądu w tym zakresie organy ponownie dokonały zsumowania tych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Skarżąca po skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa... (...) (Dz.U. 2020 r. poz. 875) złożyła dwa pisma, z których jedno wpłynęło już po wydaniu wyroku przez Sąd. W pismach tych po raz kolejny przywołała wyroki tut. Sądu, które w jej ocenie dokonywały wykładni prawa w sposób zbieżny z jej zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego jeszcze dodać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak się okazało, ten ostatni przepis miał w niniejszej sprawie decydujące znaczenie. Z przedstawionych pierwotnie tut. Sądowi akt sprawy nie wynikało bowiem, aby w kontrolowanej sprawie wcześniej zapadły jakieś decyzje, które były przedmiotem kontroli tut. WSA. Dopiero na żądanie Sądu SKO nadesłało akta sprawy objętej wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 354/19, na który powoływała się skarżąca. Do dnia 8 lipca 2020 r., kiedy to Sąd rozstrzygnął niniejszą sprawę nie zostały nadesłane akta obejmujące postępowanie I instancji w którym wydana została przez Wójta Gminy decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] również uchylona ww wyrokiem WSA. Decyzja ta została jednakże nadesłana przez Kolegium wraz z aktami sprawy [...]. Jak się okazało ww wyrok z dnia 27 maja 2019 r. został wydany w tej samej sprawie, w której następnie organy wydały decyzje będące aktualnie przedmiotem kontroli Sądu. Analiza uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Rz 354/19, nadesłanych decyzji SKO z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] oraz Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] nie pozostawia wątpliwości co do tego, że aktualnie kontrolowana decyzja i decyzja Wójta z dnia [...] października 2019 r. zostały wydane w tym samym postępowaniu po wyroku Sądu z dnia 27 maja 2019 r. i dotyczą tej samej materii – nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na dziecko skarżącej – Natalię z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 458,30 zł W ocenie Sądu organy nie przeanalizowały wyroku WSA z dnia 27 maja 2019 r. i trudno – nie wyręczając ich w zakresie ustalenia stanu faktycznego – ocenić, czy w ogóle zastosowały zawartą w jego uzasadnieniu wykładnię nadal obowiązujących przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji I instancji można wręcz wywnioskować, że się z przedstawionym w uzasadnieniu wyroku poglądem nie zgadza. Tyle, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. taka wykładnia wyrażona w prawomocnym wyroku sądu w tej sprawie jest wiążąca nie tylko dla sądu, który ewentualnie dokonuje później kontroli kolejnych wydanych w sprawie decyzji, ale także dla organów, które powtórnie rozpoznają sprawę. Przypomnieć więc należy, że w sprawie sygn. akt II SA/Rz 354/19 w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2019 r., dokonując kontroli poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji, WSA wskazał, że ze względu na specyfikę osiąganych przez rodzinę skarżącej dochodów w dacie złożenia wniosku (dochód z gospodarstwa rolnego) oraz zmiany w zakresie tego dochodu (przejście na emeryturę rolniczą), nie sposób jest przyjąć takiej interpretacji przepisów art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4b u.ś.r., jakiej dokonały organy, a jaka doprowadziła do wydania decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i o jego zwrocie. Sąd tam przedstawił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c) u.ś.r. za dochód rodziny przyjmuje się m in. dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Z treści art. 5 ust. 8 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei z ustępu 8a pkt 1 tego przepisu wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. WSA podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzają zasadę, że na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz nie pozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Stosownie do powyższych przepisów w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjęto domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, że taki jest cel regulacji art. 5 ust 8a pkt 1 u.ś.r.w zw. z art. 28 ust 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Według WSA wykładnia systemowa i celowościowa tych przepisów prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku pobierania emerytury (renty) rolniczej nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego. Jak zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku – słusznie wywodziła skarżąca, że nieprawidłowa była weryfikacja jej sytuacji dochodowej poprzez zsumowanie kwot emerytury rolniczej oraz dochodu z gospodarstwa rolnego obliczonego według hektarów przeliczeniowych wynikających ze stanu posiadania sprzed uzyskania emerytury. Według WSA doprowadziło to do zsumowania przychodów, które były uzyskiwane, a następnie zostały "utracone" na rzecz innych (emerytura), w sytuacji, gdy jak podkreślał organ w uzasadnieniu zaskarżonej wówczas decyzji, brak było możliwości odliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego jako utraconego na skutek wyraźnego wskazania ustawodawcy poprzez enumeratywne wyliczenie okoliczności powodujących utratę dochodu w art. 3 pkt 23 u.ś.r.). Jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu z dnia 27 maja 2019 r., takie zastosowanie przez organ przepisów, opierające się wyłącznie na dyrektywach wykładni językowej doprowadziło do wyniku, którego nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawa, z tego powodu, że powodowałoby ono ewidentne naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP oraz ochrony dobra rodziny (art. 71 Konstytucji). Nie można bowiem racjonalnie uzasadnić takiego stanu rzeczy, w którym tak samo byłyby traktowane osoby, które uzyskały nowe źródło dochodu w miejsce dotychczasowego, jak i osoby które uzyskują to nowe źródło nie tracąc dotychczasowego. W rozpoznawanym przypadku prawo skarżącej do emerytury rolniczej wiąże się z oddaniem gospodarstwa rolnego, a zatem brakiem możliwości uzyskiwania z niego dochodów. Sąd odwołał się do podobnych poglądów, wywodzonych z wykładni celowościowej i systemowej przepisów dotyczących uzyskiwania i weryfikacji dochodów w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny, które były wyrażane w przytaczanym orzecznictwie. Uznając, że organy zaniechały ustalenia wszystkich okoliczności przejścia na emeryturę skarżącej i jej męża oraz przekazania gospodarstwa rolnego, a zatem nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego, i że wobec tego doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym, że jednocześnie naruszone zostały przepisy prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 4b u.ś.r., WSA uchylił wówczas decyzje organów obydwu instancji. Jak wynika z uzasadnień decyzji, które zapadły w sprawie po wydaniu wyroku z dnia 27 maja 2019 r. sygn. II SA/RZ 354/19, wbrew wykładni zaprezentowanej przez WSA w prawomocnym wyroku przy rozpoznawaniu tej sprawy, organy doliczyły do dochodów z tytułu świadczeń emerytalnych dochody z całego gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę dwóm różnym osobom. Brak jest ustaleń i ewentualnego rozdziału tych dochodów pod kątem przepisów ustawy, do której odsyła art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r., tj. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, mimo że nawet z faktu przyznania skarżącej i jej mężowi emerytury rolniczej można wnioskować, że jednak zaprzestali oni produkcji rolnej w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, przynajmniej w odniesieniu do części swojego gospodarstwa rolnego. Obowiązek przeprowadzenia dowodów w tym przedmiocie, ich oceny i dokonania ustaleń w tym zakresie w świetle art. 153 P.p.s.a. obciążał organy, które mimo tego nie wykonały powyższego i doliczyły dochód z całego gospodarstwa rolnego do dochodów skarżącej. Sąd zaś nie może wyręczyć organów w sytuacji, gdy ustalony przez nie stan faktyczny nie jest pełny. Tym bardziej, że z decyzji jasno wynika, iż mimo wiążącej wykładni i wskazań Sądu, organy w ogóle nie zastosowały się do tej wykładni. Organ I instancji powołał się na wyrok tut. Sądu z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19, który został wydany w zupełnie innej sprawie – dotyczącej ustalenia, że świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu. Tymczasem kontrolowana sprawa dotyczy ustalenia, czy skarżąca pobrała nienależnie świadczenia rodzinne. Jeszcze raz podkreślić należy, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. wiążący w kontrolowanej sprawie zarówno dla organów, jak i dla orzekającego po raz kolejny Sądu, jest wyrok z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 354/19, skoro przepisy w tym zakresie nie uległy zmianie. Związanie to jest niezależne od tego czy organy zgadzają się z tym stanowiskiem czy też nie. Wyrok jest bowiem prawomocny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że naruszony został powyższy przepis P.p.s.a., co skutkowało naruszeniem prawa materialnego (zastosowano błędną jego wykładnię), ale też naruszono w konsekwencji przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec braków w ustaleniach stanu faktycznego niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, braku przedstawienia oceny zebranych dowodów, a nie można wykluczyć, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przynajmniej jedna z umów dzierżawy mogła spełniać kryteria, które nie pozwalają na doliczenie do dochodów rodziny dochodu z części gospodarstwa rolnego. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W ocenie Sądu braki te mogą być uzupełnione w ramach art. 136 k.p.a. przez organ II instancji. Zaznaczyć jednak trzeba, że lektura uzasadnienia wyroku z dnia 27 maja 2019 r. nie pozwala na przyjęcie, że zarzuty skarżącej, bez względu na okoliczności będą w pełni zasadne. Trzeba bowiem przypomnieć, że WSA wyraźnie zacytował przepis art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r., który wyłącza z dochodów te uzyskiwane z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę, ale nie wszystkie, lecz tylko te, w których umowy dzierżawy spełniają wymogi z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Bez zestawienia przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z art. 5 ust. 8 i ust. 8a pkt 1 u.ś.r. nie można w istocie stwierdzić, że w każdym przypadku oddanie gospodarstwa rolnego lub jego części w dzierżawę powoduje, że w każdym wypadku dochodów z gospodarstwa rolnego nie wlicza się do dochodów. Skarżąca powinna więc uważnie przeanalizować całe uzasadnienie prawne wyroku WSA w sprawie II SA/Rz 354/19, a nie opierać się wyłącznie na jego końcowej części. W ponownym postępowaniu SKO ustali czy skarżąca i jej małżonek przez oddanie w dzierżawę gospodarstwa rolnego zaprzestali produkcji rolnej w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i jakie w tym aspekcie w kontekście przepisu art. 5 ust. 8, a przede wszystkim ust. 8a u.ś.r., były dochody jej rodziny, w konsekwencji czy rzeczywiście pobrała świadczenia nienależnie i w jakiej wysokości w oparciu o przepisy art. 30 u.ś.r. Sprawa z uwagi na jej przedmiot i nadal występujące zagrożenie epidemiologiczne została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa... (...) (Dz.U. 2020 r. poz. 875).