II SA/Rz 291/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy - skargę oddala -

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na IS KS – jako właścicieli nieruchomości, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr 7/1 w [...]. Organ wskazał w rozstrzygnięciu, że ekspertyza winna zostać wykonana i przedłożona w organie w terminie do dnia 31 października 2019 r., a z jej treści winno wynikać jaką wydajność ma wykonana oczyszczalnia i jakie roboty budowlane należy wykonać, aby zlikwidować zalewanie działki sąsiedniej ściekami. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. 1186 z późn. zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokonanych oględzin nieruchomości ustalono, że na działce nr 7/1 zlokalizowany jest budynek mieszkalny, zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Zgodnie z założeniami projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ww. decyzji, inwestor winien odprowadzać ścieki kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika o pojemności 6 m3. W toku postępowania inwestor oświadczył, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana w trakcie budowy budynku mieszkalnego, co jego zdaniem potwierdza okazany dokument odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej i przydomowej oczyszczalni ścieków z dnia 28 czerwca 2010 r. Organ I instancji zauważył, że fakt ten nie znajduje jednak potwierdzenia w dzienniku budowy oraz oświadczeniu kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, dołączonym do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 26 maja 2011 r. Zdaniem organu, dla dalszego rozpatrzenia sprawy konieczne jest ustalenie wydajności wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż w przypadku przekroczenia wydajności powyżej 7,5 m3 na dobę organ będzie zobligowany do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś w przeciwnym wypadku – procedury określonej w art. 49b tej ustawy. Ponadto dla ewentualnej legalizacji oczyszczalni konieczne jest ustalenie jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. To zaś, w ocenie organu I instancji, uzasadnia nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy w oparciu o art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązani wnieśli zażalenia na to postanowienie, zarzucając organowi I instancji nieuprawnione nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy, a co za tym idzie, narażenie właścicieli na koszty. Zdaniem stron, organ może zwrócić się do wykonawcy przydomowej oczyszczalni ścieków i producenta o niezbędną dokumentację, celem ustalenia jej wydajności. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1. uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; 2. zobowiązał IS KS – jako właścicieli działki nr 7/1 w [...] – do wykonania w terminie do dnia 17 marca 2020 r. ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 7/1 w [...], w zakresie jakości robót budowlanych ze wskazaniem, jakie roboty budowlane należy wykonać, aby zlikwidować zalewanie działki sąsiedniej ściekami. Podzielając w całości ocenę ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji WINB stwierdził, że stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia ekspertyzy uznać należało za słuszne. Ze względu na upływ wyznaczonego przez organ I instancji terminu, konieczne było zreformowanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia. WINB podał, że inwestorzy wykonali przydomową oczyszczalnię ścieków bez formalnego nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia wykonawcze i nie przedłożyli dokumentacji, w tym deklaracji właściwości użytkowych, aprobaty technicznej oraz instrukcji montażu. Nie jest także wiadome, czy roboty związane z jej wykonaniem przeprowadzono zgodnie z zaleceniami producenta oraz zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami. Wobec zaś zakrycia spornej oczyszczalni, co wyklucza dokonanie ustaleń przez pracowników organu, zasadne jest nałożenie na właścicieli obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, KS wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności, gdyż organy obydwu instancji zignorowały skuteczne ustanowienie pełnomocnika przez skarżącego, a na skutek wadliwego działania organów został on pozbawiony możliwości ochrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga KS podlega oddaleniu. Sąd stwierdza, że stan faktyczny ustalony przez organy i udokumentowany w nadesłanych aktach administracyjnych nie budzi zastrzeżeń i nie jest kwestionowany. Zarzuca on natomiast organom nadzoru budowlanego pominięcie jego zawodowego pełnomocnika, co przekłada się na rażące naruszenie przepisów prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skarżącego – z uwagi na najdalej idącą kategorię potencjalnej wadliwości zaskarżonego postanowienia, tj. nieważność aktu – Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego uznać należy za niezasadne. Po pierwsze, pominięcie ustanowionego skutecznie pełnomocnika strony jest niewątpliwie naruszeniem prawa, niemniej nie stanowi automatycznie o nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji. Sam skarżący nie wskazał z jakich przyczyn, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., upatruje nieważności zaskarżonego postanowienia. Zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności nie stwierdził również Sąd z urzędu. Naruszenie przepisów procedury, w tym prawa strony do ustanowienia pełnomocnika, w pewnych sytuacjach może zostać uznane za naruszenie prawa o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w opisywanej sprawie. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że organ celowo i uporczywie pomijał pełnomocnika skarżącego w postępowaniu. Brak udziału ustanowionego pełnomocnika w postępowaniu stanowi natomiast naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. obligującego organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest skuteczny, o ile skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z 25.04.2005 r., ONSAiWSA 2005/4/66). Uznając naruszenie art. 10 k.p.a. w kontrolowanej sprawie za nie mogące mieć istotnego wpływu na jej wynik, Sąd wziął pod uwagę, że skarżący nie wykazał, aby pominięcie przez organy pełnomocnika oraz doręczenie korespondencji na ręce skarżącego zamiast zawodowego pełnomocnika przełożyło się na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy czy treść zaskarżonego postanowienia. W świetle orzecznictwa NSA zarzut taki mógłby odnieść skutek, gdyby skarżący wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. cytowany wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05). Poza ogólnym sformułowaniem, że skarżący został "pozbawiony możliwości ochrony swoich praw", nie podał on takich konkretnych czynności, natomiast z akt sprawy wynika, że organy badały zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego w toku całego postępowania, także w toku rozpraw administracyjnych. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że pominięcie przez organ pełnomocnika skarżącego – chociaż stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 32 k.p.a., a doręczanie pism skarżącemu – naruszenie art. 40 ust. 2 k.p.a, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia pod kątem zastosowanych przez organ przepisów prawa wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym, stosownie do art. 28 przytoczonej ustawy, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków oczyszczalni ścieków o wydajności przekraczającej 7,50 m3 na dobę, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że skarżący zrealizował sporną przydomową oczyszczalnię ścieków na działce nr 7/1 w [...] w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], ścieki kanalizacji sanitarnej z budynku mieszkalnego winny zostać odprowadzone do bezodpływowego zbiornika o pojemności 6 m3, zlokalizowanego od strony południowo – wschodniej budynku. Również decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy przewidywała odprowadzenie ścieków sanitarnych "tymczasowo do szczelnego bezodpływowego zbiornika opróżnianego okresowo przez służby komunalne, docelowo do gminnej kanalizacji sanitarnej" (pkt 5 decyzji "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej"). W toku realizacji budynku na ww. nieruchomości inwestor zrealizował przydomową oczyszczalnię ścieków zamiast bezodpływowego zbiornika na nieczystości. Okoliczność ta nie jest zresztą negowana przez skarżącego. Ze znajdującej się w aktach kopii dziennika budowy, protokołu odbioru technicznego i przekazania instalacji z dnia 28 czerwca 2010 r. oraz oświadczeń stron złożonych do protokołu kontroli nie wynika, aby przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Wskazane wyżej okoliczności w ocenie Sądu wypełniają hipotezę art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. II OSK 751/18; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W opisywanej sprawie słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, że inwestorzy wykonali sporną oczyszczalnię ścieków bez formalnego nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia oraz nie przedłożyli dokumentacji, w tym deklaracji właściwości użytkowych, aprobaty technicznej oraz instrukcji montażu. Nie jest także wiadome, czy roboty związane z jej wykonaniem przeprowadzono zgodnie z zaleceniami producenta oraz zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami. Zakrycie oczyszczalni wyklucza natomiast dokonanie ustaleń we wskazanym wyżej zakresie przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Ponadto zgodzić należy się ze stanowiskiem, że ustalenie dobowej wydajności zrealizowanej samowolnie przydomowej oczyszczalni ścieków jest konieczne do wdrożenia odpowiedniej procedury naprawczej określonej przepisami ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.