II SA/Rz 290/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy -skargę oddala-

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: WINB w [.]) z dnia [.] stycznia 2017 r. nr [.] w przedmiocie sprzeciwu zgłoszonego w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, którą wydano w następujących okolicznościach; W dniu 26 października 2016 r. Gmina [.] złożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [.] zawiadomienie o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w [.] – etap IVC, realizowanej – według oświadczenia, na podstawie decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] kwietnia 2013 r. nr [.]. Decyzją z dnia [.] grudnia 2016 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wniósł sprzeciw do ww. zawiadomienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzone braki zawiadomienia wezwano inwestora do jego uzupełnienia. W związku z brakiem zawiadomienia przez inwestora organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz brakiem kopii decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zobowiązano inwestora również do przedłożenia tych dokumentów. O decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę zwrócono się również do Starosty. Z otrzymanej od Starosty odpowiedzi wynikało, że nie wydawał on pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Z kolei Gmina usprawiedliwiła niemożność nadesłania żądanych dokumentów faktem zatrzymania dokumentacji budowy przez Prokuraturę Rejonową w [.] w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego wniósł do zawiadomienia sprzeciw. W odwołaniu Gmina [.] zarzuciła, że nie wyjaśniono dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy i wadliwie przyjęto, że inwestycję zrealizowano jako samowolę budowlaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na toczące się postępowanie karne nie ma bowiem pewności, czy dokumenty w niniejszej sprawie zostały rzeczywiście sfałszowane. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że istniały postawy do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy określone w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a Prawa budowlanego, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do zawiadomienia należało dołączyć dokumenty określone w art. 57 Prawa budowlanego. Z analizy akt sprawy wynikało, że dokumenty przedłożone do zawiadomienia przez Gminę były niekompletne, zawierały braki i nieścisłości. Wezwano więc inwestora o ich uzupełnienie, jednak nie zostało ono wykonane. Istnieje ponadto podejrzenie, że dla rzeczonej inwestycji nie wydano pozwolenia na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia. Ustalenia te obligowały organ do wniesienia sprzeciwu. W razie jednak skompletowania niezbędnej dokumentacji możliwe będzie ponowne dokonanie zawiadomienia. W skardze Gmina [.] zarzuciła naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim uniemożliwiono jej jako inwestorowi rozpoczęcie użytkowania obiektu. Przepisy Prawa budowlanego nie wymagają, aby do zgłoszenia dołączać pozwolenie na budowę, a jedynie stanowią o konieczności zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Jeżeli ustawodawca chciałby uzależnić rozpoczęcie użytkowania obiektu od uprzedniego wydania pozwolenia na budowę to wyraziłby to w stosownym zapisie. Skarżąca Gmina wniosła o zmianę decyzji poprzez stwierdzenie braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, ewentualnie uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi WINB w [.] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu poddano decyzje wydane w sprawie zainicjowanej przez Gminę [.] zawiadomieniem złożonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [.] o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w [.] – etap IVC. PINB w [.] wniósł do ww. zawiadomienia sprzeciw uznając, że Gmina do zawiadomienia nie dołączyła wymaganych dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego, a ponadto z poczynionych ustaleń wynikło, że w sprawie nie wydano pozwolenia na budowę. Organ nie posiadał bowiem w swoich zasobach tego dokumentu, a Starosta na skierowane do niego zapytanie poinformował, że nie wydawał pozwolenia na budowę rzeczonej inwestycji. Niemożność nadesłania żądanych dokumentów Gmina uzasadniała natomiast faktem zatrzymania dokumentacji budowy przez Prokuraturę Rejonową w związku z postępowaniem w sprawie sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Twierdziła ponadto, że z uwagi na toczące się postępowanie karne nie ma pewności, czy dokumenty w niniejszej sprawie zostały rzeczywiście sfałszowane. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprawy administracyjnej było zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego w postaci kanalizacji sanitarnej, na realizację której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Gmina wybrała jeden z możliwych trybów zakończenia procesu budowlanego, uproszczony w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Do ww. zawiadomienia inwestor obowiązany był dołączyć dokumenty i oświadczenia wymienione enumeratywnie w art. 57 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego. Braki w tym zakresie podlegały uzupełnieniu w trybie art. 57 ust. 4 tej ustawy, a termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczynał bieg dopiero od złożenia kompletnego zawiadomienia. W razie nieuzupełnienia dostrzeżonych braków obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wniesienie sprzeciwu w przepisanym terminie, ponieważ nie można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r. II OSK 1964/15, opublikowany na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). Ponadto zaznaczyć należy, z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, że procedurę tę można inicjować tylko w przypadku realizowania inwestycji zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, tj. na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28) albo na podstawie zgłoszenia (art. 29-30). Zawiadomienia dokonuje bowiem "inwestor", a więc jeden z uczestników legalnego procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego), a celem tego postępowania jest skontrolowanie przez właściwy organ sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę. Wezwanie, o którym mowa wyżej, zostało przez PINB w [.] skierowane do inwestora w piśmie z dnia [.] listopada 2016 r. nr [.] i obejmowało konieczność przedłożenia prawidłowego oświadczenia kierownika budowy, dziennika budowy oraz dokumentacji geodezyjnej i informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu lub odstępstwach od niego, jako że przedłożona informacja nie dotyczyła całego zamierzenia opisanego w zawiadomieniu. PINB w [.] poinformował w tym piśmie inwestora, że w prowadzonej ewidencji nie posiada zawiadomienia dokonanego przez Gminę o zamierzonym terminie rozpoczęcia inwestycji, jak też że nie otrzymał od Starosty kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z projektem budowlanym, i że dokumenty te także należy przedłożyć w wyznaczonym terminie. W odrębnym piśmie PINB w [.] zwrócił się o ostatnio wymienione dokumenty do Starosty, jednak dokumentów tych nie uzyskał. Z uzyskanej odpowiedzi z dnia [.] listopada 2016 r. wynikało bowiem, że Starosta nie wydał decyzji o nr [.] z dnia [.] kwietnia 2013 r., a w 2013 r. decyzje o pozwoleniu na budowę opatrywane były innymi numerami, rozpoczynającymi się od "AB. [.]". W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. Gmina wyjaśniła zaś powody niemożności przedłożenia żądanych przez PINB dokumentów usprawiedliwiając się zatrzymaniem dokumentacji budowy przez organy ścigania. Wobec zatem niewątpliwego nieuzupełnienia wymaganych dokumentów, abstrahując od przyczyny tego stanu rzeczy, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było w takich okolicznościach wniesienie do otrzymanego zawiadomienia sprzeciwu. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się zatem zgodne z prawem, skoro inwestor nie wywiązał się z ciążących na nim z mocy art. 57 Prawa budowlanego obowiązków. Wyraźnie w decyzjach zaakcentowano powód wniesienia sprzeciwu, czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Sprzeciw zgłoszony został również w przepisanym terminie. Prowadzone zaś przez Prokuraturę postępowanie karne nie miało bezpośredniego wpływu na wydane w sprawie decyzje, ponieważ te oparto na ustaleniu niekompletności przedłożonego zawiadomienia, która to okoliczność została ustalona ponad wszelką wątpliwość. Co więcej, jest przyznawana przez samą Gminę, która nie była w stanie w wyznaczonym terminie dokumentacji tej uzupełnić, a to ona, jako inwestor, miała prawny obowiązek posiadać niezbędne dokumenty i je dołączyć do zawiadomienia. Bez wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego nie byłby zaś w stanie sprawdzić, czy obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, zwłaszcza czy nie dopuszczono się odstępstw i jaki miały one charakter. Oznacza to również, że procedura określona w przepisach art. 54 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie tylko do inwestycji realizowanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W sytuacji, gdyby inwestycję realizowano w warunkach samowoli budowlanej, podstawą wniesienia sprzeciwu do otrzymanego zawiadomienia o zakończeniu budowy mogłaby być już tylko ta okoliczność, ponieważ nie można zgłosić zakończenia budowy, której nie realizowano legalnie; organ nie dysponowałby zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi dokumentami, z którymi porównywałby zrealizowany zakres robót. W kontrolowanej sprawie nie było jednak konieczności oczekiwania na wynik prowadzonego postępowania karnego, ponieważ nie ulega wątpliwości, że inwestor nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wszystkich wymaganych dokumentów i to była zasadnicza podstawa faktyczna wydanych decyzji, której Gmina przecież nie podważała. W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi uznać należało za całkowicie bezzasadne. Przedstawiona argumentacja jawi się jako oczywiście sprzeczna z porządkiem budowlanym określonym w Prawie budowlanym. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której możliwe byłoby zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia (albo zgłoszenia), a pomimo tego skutecznie dokonać zakończenia tej inwestycji i przystąpić do jej użytkowania na podstawie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, co do której nie można by potwierdzić, że została zrealizowana zgodnie z wymaganiami Prawa budowlanego. Wprawdzie wśród dokumentów wymienionych w art. 57 Prawa budowlanego nie wymieniono np. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, to jednak wezwanie organu nadzoru budowlanego dotyczyło także innych dokumentów w nim wymienionych. Zaznaczyć należy również, co uczynił organ odwoławczy, że w razie skompletowania niezbędnych dokumentów możliwe będzie ponowne dokonanie zawiadomienia. Ocena zrealizowanej inwestycji nie została więc jak dotychczas przesądzona. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej.