II SA/Rz 288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r, nr [...].

Przedmiotem skargi J. Z. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 2 art. 17 ust. 1, ust. 1a, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) – odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. P. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że powodem wydania decyzji odmownej był fakt nieustalenia daty powstania niepełnosprawności, jak również że żona S. P. legitymuje się jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że S. P. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Orzeczenie wydane zostało na stałe. S. P. pozostaje w związku małżeńskim z T. P., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] grudnia 2019 r. na stałe. Skarżąca jest córką S. P. Nie pracuje zawodowo i sprawuje stałą opiekę nad ojcem. Fakt sprawowania opieki nad ojcem przez skarżącą potwierdza sporządzony w dniu 22 listopada 2019 r. wywiad środowiskowy. Z wywiadu wynika również, że skarżąca nie mieszka z rodzicami, lecz codziennie dojeżdża do rodziców, a w razie potrzeby nocuje u nich. S. P. jest osobą otyłą, leżącą, wymagającą pomocy i opieki we wszystkich czynnościach bytowych. SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.ś.r. po czym stwierdziło, że argument Burmistrza o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, skutkujący odmową przyznania wnioskowanego świadczenia, jest pozbawiony zasadności, a to wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO podkreśliło, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, to zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Na poparcie swojego stanowiska SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych. SKO stwierdziło natomiast, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żona S. P. może sprawować opiekę nad mężem. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba ze współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, która ustala przy tym kolejność osób zobowiązanych. Wynikający z art. 23 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 ustawy, tj. m. in. zstępnych czyli dzieci. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, to jest zaniechaniu przeprowadzenia dokładnej analizy sytuacji skarżącej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy mimo jej wadliwości polegającej na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. przez niedochowanie gwarancji wynikającej z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności wobec braku pouczenia strony o przysługującym jej prawie i wydaniu decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzeniem tzw. ostatniego słowa. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, a nadto decyzja SKO w [...], narusza przepisy prawa procesowego. Obie kategorie naruszeń, w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wytknąć, że skład orzekający SKO ujawniony w wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w osobach: M. S., A. C., J. K., nie odpowiada składowi ujawnionemu w protokole z posiedzenia niejawnego, na którym rozpoznano odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Protokół ma tożsamą datę oraz numer, jak zaskarżona decyzja. Skład ujawniony w protokole to: D. W. (Przewodniczący składu), M. S., A. C. Zestawienie treści protokołu z treścią decyzji uniemożliwia ustalenie, jaki skład wydał zaskarżoną decyzję. Sąd zwraca uwagę, że same podpisy pod decyzją i pod protokołem są identyczne. Nie wiadomo natomiast, czy w wydaniu decyzji brała udział D. W., czy J. K. Uwzględniając treść art. 68 § 1 K.p.a. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. 2018 r. poz. 570, który stanowi, że z protokołu powinno wynikać, między innymi, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał. Wobec niedających się usunąć wątpliwości co do treści protokołu oraz samej decyzji, nie sposób ustalić, jaki faktycznie był skład SKO, który ją wydał. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia powołanych przepisów, decyzja organu II instancji podlegała eliminacji z obrotu prawnego. Autonomiczną podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji było również naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W pierwszej kolejności należy wyeksponować, że Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze stanowiskiem SKO odnośnie do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. - brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Sąd nie podziela natomiast kierunku wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy obu instancji poprzestały tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uś.r. oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12. Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia, że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego. Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14 i wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w wypadku organu I jak i II instancji doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Sąd ma świadomość, iż przyczyną takiego stanu rzeczy było błędne założenie, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie ulega wątpliwości, że T. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopieniu niepełnosprawności. Ma 60 lat. Z wywiadu środowiskowego oraz załączonych zaświadczeń lekarskich wynika, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się mężem. S. P. jest osobą otyłą, leżącą i wymagającą stałej opieki we wszystkich czynnościach bytowych. Skarżąca – zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego - opiekuje się ojcem codziennie, w razie potrzeby zostaje również na noc, jest dostępna całą dobę. Pomaga ojcu w codziennej toalecie, ubiera go, myje, podaje leki, sprząta, gotuje, podaje posiłki, organizuje wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, dba o porządek w domu i obejściu. Pomaga ojcu w gimnastyce i rehabilitacji. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że T. P. z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie opiekować się mężem, natomiast opiekę taką sprawuje skarżąca. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. W graniach tych wskazań oraz ocen dokonają oceny poczynionych ustaleń w kontekście unormowań art. 17 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.