II SA/Rz 283/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1047/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 października 2022 r. nr ŚR.5211.528a.2021-22.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1047/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt"/"organ I instancji") z dnia 20 października 2022 r., znak: ŚR.5211.528a.2021-22 o odmowie przyznania P.U. (dalej: "Skarżący"/ "Wnioskodawca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt odmawiając wnioskowanego świadczenia wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), dotycząca związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Wnioskodawcę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu Skarżący podniósł okoliczności potrzeby opieki nad matką i jej zakresu. Wyjaśnił, że siostra poszukuje pracy i opieka nad matką z jej strony nie jest możliwa . Kolegium rozpoznając odwołanie podkreśliło, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepełnosprawnością matki wnioskodawcy i zakresem sprawowanej opieki i pomocy a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia przez Wnioskodawcę. Zebrane informacje dotyczące stanu zdrowia matki oraz opieki sprawowanej są wyczerpujące. Niepodejmowanie zatrudnienia przez odwołującego się nie są związane z koniecznością stałej opieki nad matką. Matka odwołującego się pomimo niewątpliwej choroby nie jest to osobą leżącą i jak wskazano w wywiadzie porusza się przy pomocy innych osób. Oczywistym jest, że wymaga pomocy w codziennym życiu i czynnościach jednakże nie wyklucza to podjęcia zatrudnienia. Kolegium uznało, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącego nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest jak najbardziej do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Skarżący od lat nie podejmował zatrudnienia. Wraz ze Skarżącym w domu rodzinnym zamieszkuje jego siostra, która nie pracuje, a zatem mogłaby wspomagać brata w opiece nad matką. W konkluzji Kolegium przyjęło, że konieczność pomocy i sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś materiał dowodowy dostarcza danych dla stwierdzenia, że Skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem matki - ma możliwość równoczesnego podjęcia zatrudnienia i opieki nad matką, z pomocą siostry lub korzystając z pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że nie podjął on zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałej 24-godzinnej opieki osób drugich. Skarżący wniósł do dopuszczenie dowodu z zeznań świadka i z opinii neurologa oraz o zmianę decyzji Kolegium i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu skargi podał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że matka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto z zaświadczenia lekarskiego wynika, że wymaga stałej 24-godzinnej opieki osób drugich. Skarżący podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił przyznania przedmiotowego świadczenia od tego czy opieka jest sprawowana nad osobą leżącą czy nie, dlatego podstawy nieuwzględnienia wniosku są sprzeczne z przepisami prawa. Skoro do poruszania się matki potrzebna jest pomoc innych osób, to nie sposób przyjąć, że taka osoba niepełnosprawna powinna leżeć lub siedzieć w oczekiwaniu na powrót z pracy opiekuna. Skarżący nie podejmował zatrudnienia właśnie z tego powodu, że od czasu uzyskania pełnoletności istnieje potrzeba sprawowania opieki nad chorą matką i taką opiekę sprawuje właśnie on, otrzymując z tego tytułu jedynie specjalny zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 28 lipca 2022 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie o niepełnosprawności matki, wyrok orzekający separację małżeństwa matki z 8 października 2004 r. oraz oświadczenia z których wynika, że sprawuje opiekę nad matką i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia jak również, że od pięciu lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Wnioskodawca załączył decyzję Wójta z 10 listopada 2021 r. orzekającą o przyznaniu tego świadczenia na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Procedując w przedmiocie wniosku organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, po czym zawiadomił Skarżącego w trybie art. 10 i art. 79a K.p.a., a następie decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt wskazał, że Wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r., natomiast nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b tej ustawy. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 naprowadził, że w świetle komunikatu znajdującego się na stronie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, niezbędne jest podjęcie działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Na skutek odwołania Skarżącego Kolegium decyzją z dnia 12 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedstawiło skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 38/13 i wskazało na przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. zauważając, że organ I instancji nie wezwał Wnioskodawcy do wyboru świadczenia, czym naruszył art. 9 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ponowił wywiad środowiskowy, zawiadomił stronę w trybie art. 10 i art. 79a K.p.a. oraz odebrał oświadczenie od Wnioskodawcy o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy takim materiale dowodowym decyzją z dnia 20 października 2022 r. Wójt ponownie odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez Wnioskodawcę jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jednocześnie przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każda rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. III. Zgodzić należy się z organami, że wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie jest równoznaczne z koniecznością sprawowania opieki nad osobą objętą tym orzeczenie w takim wymiarze, że opiekun jest zmuszony każdorazowo do rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej do niepodejmowania. O ile jednak kwalifikacja niepełnosprawności i konieczności objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o tyle organ ten ma prawo badać, jaki jest zakres świadczonej opieki. W szczególności czy zakres opieki wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a więc czy zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej względnie uniemożliwia jej podjęcie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wnioskodawca miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką od 2017 r., ostatnio na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, wspólną przesłanką przyznania świadczeń jest to, że osoby nie podejmują zatrudnienia (lub z niego rezygnują) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że przy specjalnym zasiłku opiekuńczym ustawa wymaga, aby sprawowana opieka była "stała". Z powyższego wynika, że zarówno kwestia rezygnacji (lub nie podejmowania zatrudnienia) oraz związku między rezygnacją, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną była uprzednio badana i Wójt, przyznając specjalny zasiłek opiekuńczy, nie podważył konieczności oraz zakresu opieki nad matką (i to opieki "stałej"), jak również istnienia związku przyczynowego. Wobec tego odmienna ocena tej samej przesłanki na potrzeby przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego w okresie pokrywającym się świadczy o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że procedując w tej sprawie (przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) organ I instancji nie kwestionował zakresu sprawowanej opieki stwierdzając expressis verbis w decyzji z dnia 4 sierpnia 2022 r., że Wnioskodawca "spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r." (str. 3 decyzji). Kolegium w decyzji kasacyjnej nie dokonało odmiennej oceny materiału dowodowego. Zatem organy obu instancji uznały, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy a zakres sprawowanej opieki nie sprowadza się wyłączenie do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie (czynności dnia codziennego), które nie mają znamion opieki, o której mowa w at. 17 ust. 1 u.ś.r. Reasumując Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji naruszyły art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 P.p.s.a.