II SA/Rz 279/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r., nr: [...].

II SA/Rz 279/20 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] listopada 2019 r. M. K. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem S. K. Organ I instancji prowadząc postępowanie ustalił, że S. K. (ur. [...] czerwca 1951 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2016 r. zaliczony został na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności; w orzeczeniu tym stwierdzono jednocześnie, że niepełnosprawność istnieje od[...] kwietnia 2016 r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datowany został od [...] czerwca 2016 r. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 128 ustawy z dnia 15 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2018 r., poz. 950) - odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu wskazał, że: - zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia; - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. W następstwie tego wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż M. K. złożyła wniosek o jego ustalenie z tytułu opieki nad mężem, u którego niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od 65 roku życia. Ponadto wnioskodawczyni decyzją ZUS z [...] grudnia 2013 r. ma ustalone prawo do emerytury. W odwołaniu od decyzji Wójta wnioskodawczyni zakwestionowała odmowę przyznania jej świadczenia, wskazując że jej mąż z powodu czterokończynowego porażenia wymaga stałej opieki. Potwierdzając posiadanie prawa do emerytury wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między nim a kwotą emerytury. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację odnośnie braku spełnienia przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie emerytury. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Wójta, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa w związku z: - błędną wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych, a także pozbawienie prawa w całości do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie; - niezastosowaniem się do przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych; - niezastosowaniem Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, przez co decyzja narusza art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż nie uwzględnia jej ciężkiej sytuacji rodzinnej i finansowej, a także sytuacji zdrowotnej niepełnosprawnej córki. Skarżąca podała, że córka wymaga stałej opieki, a to z kolei generuje olbrzymie koszty, natomiast jej rodzice nie są w stanie pokryć wszystkich wydatków. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię – art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, (...). Ponieważ skarżąca – co jest w sprawie bezsporne - ma ustalone prawo do emerytury, organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., o ile pozostaje się w tej przestrzeni jego znaczenia, którą wyznacza wyłącznie dyrektywa wykładni językowej. Jeżeli jednak uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej można postawić tezę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Sąd podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18. Sąd wyszedł z założenia, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). W rozpoznawanej sprawie za celowe Sąd uznał odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Jak trafnie ujął tę kwestię WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19 potrzeba takiego działania wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Naówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższa od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 1100 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej). Trafnie przeto wskazuje WSA w Gorzowie Wielkopolskim że, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15 i 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd nie znalazł przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego rozwiązania są dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100). W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Słusznie WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury. Należy odnotować, iż przyjęty przez Sąd w niniejszej sprawie sposób interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. zaczyna dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. II SA/Rz 676/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).