II SA/Rz 276/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. U. od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą na drogę publiczną - oddala sprzeciw -

Przedmiotem sprzeciwu A. U. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Wojewody (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta (dalej zwanego: "organem I instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że A. U., a następnie również G. U., D. U., S. U.r, B. U., M. U., B. U., S. U. działający imieniem własnym oraz jako kurator B. U., K. U., A. S., K. U., U. U., M. L., E. I. oraz Z. U. zwrócili się do organu I instancji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [....]. Postanowieniami z dnia [...] października 2004 r. i [...] stycznia 2006 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną oraz jej przejście z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub Gminy Miasto. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Wojewoda potwierdził zajęcie pod drogę publiczną nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1/14 o pow. 0,0043 ha oraz fakt jej przejścia z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], organ I instancji podjął postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę nr 1/20 o pow. 0,0168 ha obr. [....] Decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Następnie decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 1/14 o pow. 0,0043 ha w obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka nr 1/14, stanowi obecnie część działki nr 1/20. W tej sytuacji ustalenie odszkodowania za działkę 1/14 skutkowałoby podwójną rekompensatą za powierzchnię 0,0043 ha i byłoby niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zasadniczo zgodził się z argumentacją w niej przedstawioną, jednakże podniósł, że ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] obarczona jest wadą prawną i nie wywołała żadnych skutków prawnych. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest co do meritum prawidłowa, jednakże została skierowana do osób zmarłych: M. L., E. I. (zmarła po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta), K. U. oraz G. U. Organ wyjaśnił, że skutkiem skierowania zaskarżonej decyzji do osób zmarłych było pozbawienie spadkobierców tych osób udziału w postępowaniu odwoławczym. Ponadto stwierdzono, że w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji od B. P. (zd. U.), M. U., U. U. oraz spadkobierców S. U. Odnosząc się natomiast do podnoszonej kwestii wadliwości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ministra, gdyż zgodnie z art. 157 K.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z wydaną decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc sprzeciw (oznaczony jako "skarga") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym zwrócił się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że wobec ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została skierowana do osób nieżyjących, należało stwierdzić jej nieważność. W tym względzie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/11. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego wyjaśnił, że jeżeli organ administracji skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji podkreślić należy, że ponieważ decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 K.p.a., zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a.). Nawiązując do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co jest zgodne z art. 64d § 1 P.p.s.a. Brak zaś było podstaw do jej rozpoznania w trybie uproszczonym w takim wypadku. Po skontrolowaniu sprawy w przedstawionych wyżej aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta było ustalenie, że decyzja ta została skierowana do osób zmarłych: M. L., E. I., K. U. oraz G. U. Przy czym, jak wskazał Wojewoda, E. I. zmarła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, zaś pozostałe wymienione osoby zmarły jeszcze przed wydaniem tej decyzji. Uzasadniając zastosowanie unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy podkreślił, że skutkiem skierowania zaskarżonej decyzji do osób zmarłych było pozbawienie spadkobierców M. L., K. U. oraz G. U. udziału w postępowaniu odwoławczym. Odwołując się do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Wojewoda zaznaczył, że spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 K.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu oraz możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Oceniając motywy jakie legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia Sąd nie miał wątpliwości, co do ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z całą stanowczością należy stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, kierując wydaną decyzję do osób zmarłych. Dokonując analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że organ I instancji pomimo podjęcia próby ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, podjął próbę doręczenia wydanej w sprawie decyzji osobom zmarłym. Wydana decyzja zgodnie z informacją w niej zamieszczoną została przesłana do stron postępowania według odrębnego rozdzielnika, który jednak nie został dołączony do decyzji. Trudno więc nawet ustalić bezspornie, do kogo faktycznie decyzja ta została przesłana. Zasadnie bowiem zwraca uwagę organ odwoławczy na fakt, że w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru B. P. (zd. U.), M. U., U. U. oraz spadkobierców S. U.. Tymczasem na podstawie akt sprawy z całą pewnością można stwierdzić, że decyzja została przesłana do A. U., S. U., A. U., K. U., A. S., L. U., B. U., D. U., K. U., G. U.r, M. L. oraz E. I. Ponadto w aktach sprawy za kartą z załączonymi zwrotnymi potwierdzeniami odbioru znajdują się wydruki z bazy danych, oraz odręczne zapiski, dotyczące stron postępowania, z których wynika, że informacje te były sprawdzane w dniu [...] października 2019 r., a więc niedługo przed wydaniem postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie. Natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] września 2020 r. Jednakże pomimo analizy tych danych, organ w zasadzie nie uwzględnił uzyskanych w ten sposób informacji, kierując wydaną decyzję do osób, co do których – jak wynika z akt sprawy - posiadał wiedzę odnośnie ich śmierci. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane na skutek wniosków A. U.r, G. U., D. U., S. U., B. U., M. U., B. U., S. U.r działającego imieniem własnym oraz jako kurator B. U., K. U., A. S., K. U., U. U., M. L., E. I. oraz Z. U.r. Pierwszy z wniosków do organu wpłynął w dniu [...] maja 2004 r., zaś kolejne w dniu [...] grudnia 2005 r. Do dnia [...] października 2019 r. postępowanie w sprawie było zawieszone. Z uzasadnienia zalegającej w aktach sprawy decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wynika, że K. U. zmarła w dniu [...] lutego 2011 r., a skierowanie do niej uprzednio decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...]. Z powyższej decyzji wynika również, że w tym czasie G. U. oraz M. L. już także nie żyły. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. S. L. podał, że jest następcą prawnym zmarłej M. L.. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. A. U. wskazał, że zmarł również Z. U., a spadek po zmarłym nabył jego syn A. U. Już więc na podstawie analizy akt sprawy można było stwierdzić, że część osób, do których została skierowana decyzja organu I instancji, zmarła na długo przed jej wydaniem. Ponadto organ odwoławczy dokonał sprawdzenia danych osobowych stron postępowania zgromadzonych w Rejestrze PESEL i na tej podstawie ustalił, że nie żyją również M. L., K. U., G. U., S. U. oraz E. I., przy czym jedynie ostatnia z wymienionych zmarła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Spośród ww. zmarłych uczestników postępowania decyzja ta nie została skierowana jedynie do S. U., nie wiadomo jednak z kolei, czy została doręczona następcom prawnym wymienionego. Pomimo braku zamieszczenia w aktach dowodu sprawdzenia powyższych danych osobowych okoliczności te można było bezspornie ustalić na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Nie kwestionuje ich również sam skarżący. W tym miejscu należy wskazać, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje bowiem z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że M. L., K. U. oraz G. U., do których została skierowana decyzja organu I instancji, zmarły przed wydaniem tej decyzji. Oznacza to, że decyzja ta była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jednakże ze względu na ujawienie się tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym, powyższe mogło skutkować jedynie jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyjaśnić bowiem należy, odnosząc się również do argumentacji zawartej w sprzeciwie, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 K.p.a., w sytuacji gdy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności. Odwołanie powinno zostać rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwione w ramach art. 138 K.p.a., który nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 K.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas, gdyby zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest wszczynanie i prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że decyzja organu I instancji mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i możliwe było naprawienie stwierdzonych uchybień w toku postępowania zwykłego. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 537/14 – dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przywołane przez skarżącego w sprzeciwie orzeczenie zapadło w odmiennych okolicznościach faktycznych, gdyż tam skierowana do osoby zmarłej na gruncie tej sprawy decyzja, stanowiła rozstrzygającą co do istoty sprawy decyzję organu II instancji, która została zaskarżona do Sądu. W takim wypadku Sąd, dokonując kontroli tej decyzji, mógł stwierdzić jej nieważność w ramach przysługujących mu uprawnień, stosując art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i to niezależnie od sformułowanych zarzutów. Zwraca na to również słusznie uwagę organ w udzielonej odpowiedzi na sprzeciw. Jednocześnie prawidłowo Wojewoda motywuje, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), iż uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia w sprawie udziału następcom prawnym zmarłych stron postępowania. Tego rodzaju wada nie mogła zostać sanowana przez organ odwoławczy. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ II instancji - w sytuacji zapewnienia udziału następcom prawnym strony dopiero w postępowaniu odwoławczym - doprowadziłoby de facto do pozbawienia tych uczestników postępowania jednej instancji, a co za tym idzie naruszenia powyższej, podstawowej zasady postępowania administracyjnego. Pominięcie następców prawnych osoby zmarłej, może być naprawione zatem tylko poprzez uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 694/18 – dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie zatem czy stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji czy też przesłanka wznowieniowa, wady te lub uchybienia uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej w postępowaniu zwykłym bez potrzeby wdrażania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że stwierdzone ww. uchybienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy przy uwzględnieniu prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy zawarł w objętej sprzeciwem decyzji wytyczne dla organu I instancji, czyniąc tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw jako bezzasadny na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.