II SA/Rz 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na nałożenie obowiązków na kierownika budowy -skargę oddala-

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. stwierdził, że zażalenie A. I. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 17 października 2011 r. znak: [...] jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wskazano, że PINB, w związku z przeprowadzoną w dniu 6 października 2011r. kontrolą budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr ewid. 2849 przy ul. K. w J., w piśmie z dnia 17 października 2011 r. skierowanym do kierownika budowy A. I. polecił mu w trybie pilnym wykonanie szczegółowo określonych czynności, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej opracowanej przez pracowników Politechniki [...]. Zażalenie na pismo to złożył A. I. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. WINB stwierdził, iż zażalenie jest niedopuszczalne. W motywach rozstrzygnięcia podał, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia jest prawnym środkiem kontroli postanowień podejmowanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem wymienione wyżej pismo z dnia 17 października 2011 r. skierowane zostało do A. I. przed formalnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, które nastąpiło w piśmie z dnia 19 października 2011 r. znak: [...]. Pismo to tj. z 17 października 2011 r. nie stanowi zatem postanowienia podjętego w toku postępowania administracyjnego. Postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2012r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. I., wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia: 1) art. 141 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcia z dnia 6 i 17 października 2011 r. nie zapadły w ramach postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...], skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę 19 października 2011 r. w sytuacji, gdy postępowanie to toczyło się już dużo wcześniej (PINB w dniu 30 sierpnia 2011 r. dokonał czynności kontrolnych pod powyższą sygnaturą), 2) art. 7 w zw. z art. 61 § 1, art. 140 i art. 144 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości zażalenia i bezpodstawne pominięcie go w części, w której zaskarża ono ustne postanowienie PINB z [...] października 2011 r. z nadanym mu ustnie rygorem natychmiastowej wykonalności w przedmiocie dokonania odwiertów w elementach konstrukcyjnych w celu pobrania próbek betonu pod nieobecność kierownika budowy, który w świetle art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane miał prawo być obecny w trakcie kontroli, a nie został o niej powiadomiony,, 3) art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy zażalenie było uzasadnione. W motywach swego stanowiska skarżący powołał się na treść art. 81 c ustawy Prawo budowlane, według którego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wskazał, iż żaden przepis prawa budowlanego nie zezwala natomiast na nałożenie na kierownika budowy obowiązków takich, jak w postanowieniu z dnia 17 października 2011 r. Tym samym postanowienie to nie ma podstawy prawnej, co godzi w zasadę legalizmu i zaufania obywatela do organów państwa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia, iż objęty skargą akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa materialnego (mającym wpływ na wynik sprawy) lub postępowania (o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy) Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. uchyla go. Analiza kwestionowanego skargą postanowienia wykazała, że nie jest ono dotknięte naruszeniem przepisów w stopniu nakazującym usunięcie go z obrotu prawnego, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Stan faktyczny sprawy konieczny do jej rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. W piśmie z dnia 13 października 2011 r. A. I. zwrócił się do PINB o wskazanie, na czyje zlecenie pobrane zostały w trakcie kontroli budynku przedszkola publicznego w J. próbki betonu i kto jest zobowiązany do pokrycia związanych z tym kosztów. Autor wniósł o doręczenia postanowienia, z którego wynikałby obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju badań oraz wskazanie, czy możliwe jest kontynuowanie prac w obiekcie (mimo uszkodzenia jego elementów konstrukcyjnych). W ostatnim zdaniu przywołanego pisma A. I. zwrócił się o wskazanie czynności, jakie należy podjąć celem naprawy elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku i wznowienia prac budowlanych w tym obiekcie. W odpowiedzi - pismo z dnia 17 października 2011 r. - PINB polecił w trybie pilnym wykonanie trzech szczegółowo określonych w punktach czynności tj. wymianę zarysowanych belek żelbetowych (pkt 1), podbicie fundamentów w miejscu osiadania (pkt 2) oraz zamocowanie dźwigarów dachowych (pkt 3) - koniecznych, w ocenie organu, w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli budowy wadami elementów konstrukcyjnych w realizowanym budynku przedszkola publicznego. PINB zaznaczył, że roboty powyższe winny zostać dokonane zgodnie z opisem zawartym w ekspertyzie technicznej opracowanej przez pracowników Politechniki [...]. W drugiej części przedmiotowego pisma PINB, udzielając odpowiedzi na pytania przedstawione przez A. I. w piśmie z dnia 13 października 2011 r., zaznaczył, że dla prawidłowego wykonania obowiązków kierownika budowy wymagana jest jego obecność na budowie i bieżące nadzorowanie robót, w tym reagowanie na wady projektowe i wykonawcze z odpowiednim wyprzedzeniem. Wyjaśnił, że próbki betonu pobrane zostały na wniosek inwestora pod nadzorem projektanta konstrukcji. PINB podkreślił także, iż nie ingeruje w ustalenia umowne między inwestorem a wykonawcą robót i ewentualne koszty wynikające z roszczeń między tymi stronami, w tym z tytułu prowadzenia robót niezgodnie z przepisami lub wad projektowych. Uznając, iż pismo organu pierwszej instancji datowane 17 października 2011 r. stanowi postanowienie A. I. zażalił się na nie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. WINB stwierdził, że zażalenie to jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. wskazany środek zaskarżenia przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia. Następnie wskazał, że kwestionowane pismo PINB nosi datę 17 października 2011r., zaś formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało miejsce w piśmie datowanym 19 października 2011 r. W ocenie Sądu, organ II instancji nieprawidłowo określił (na co słusznie wskazuje skarżący) datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co skutkowało z kolei błędnym przyjęciem, iż pismo PINB z 17 października 2011 r. wystosowane zostało nie "w toku postępowania", do którego odwołuje się powołany art. 141 § 1 k.p.a. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, wskazując w § 3, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powyższa regulacja milczy natomiast w kwestii daty wszczęcia postępowania, które nie jest inicjowane wnioskiem strony. W takiej jednak sytuacji przyjmuje się, iż jest to dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.03.1981 r. SA 654/81, LexPolonica Nr 297211). W zawiadomieniu z 19 października 2011 r. znak: [...], na które powołuje się WINB zawarta jest informacja o wszczęciu postępowania w dniu 28 lipca 2011 r. Znajdujące się w dyspozycji Sądu akta administracyjne nie wskazują na jakąkolwiek czynność podjętą w tym dniu. W aktach sprawy znajduje się natomiast zawiadomienie datowane 23 sierpnia 2011r. znak: [...], w którym PINB informuje, iż w dniu 30 sierpnia 2011 r. o godz. 9.00 rozpocznie się kontrola dotycząca realizacji inwestycji polegającej na budowie przedszkola publicznego nr [...] na os. [...] w J. w celu sprawdzenia zgodności wykonywania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Zawiadomienie to doręczone zostało Burmistrzowi Miasta [...] 23 sierpnia 2011 r. W jego rozdzielniku zaznaczone zostało, iż przesłane zostanie faksem do wiadomości ówczesnego kierownika budowy J. P. Akta sprawy zawierają także zawiadomienie PINB z dnia 4 października 2011 r. o rozpoczęciu w dniu 6 października 2011 r. kontroli przedmiotowej budowy. Odbiór tego pisma przez adresata (inwestora) nastąpił w dniu 4 października 2011r., na co wskazuje stosowny podpis na egzemplarzu zawiadomienia w aktach sprawy. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało co najmniej w sierpniu 2011r., a zatem pismo PINB z 17 października 2011 r. skierowane zostało do A. I. wtoku postępowania. W tym zakresie Sąd nie podziela więc stanowiska organu II instancji. Fakt ten nie ma jednakże wpływu na poprawność rozstrzygnięcia WINB. Mimo bowiem, iż w dniu 17 października 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się, to pismu noszącemu wymienioną datę nie można przypisać cech zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Przesądzającego w tej kwestii znaczenia nie ma przy tym brak nadania kwestionowanemu pismu nazwy postanowienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym, to nie forma, lecz treść danego aktu prawnego decyduje o jego istocie [tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 21.02.1994 r., I SAB54/93, LexPolonica Nr 304338]. Zgodnie z art. 124 § 1 P.p.s.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym do minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie określonego aktu jako postanowienie należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej imieniem organu (tak: np. wyrok NSA z 23.05.2011r. I GSK 233/2010, LexPolonica Nr 2561855). W ocenie Sądu, kwestionowane przez A. I. pismo z dnia 17 października 2011 r. nie czyni zadość wskazanym warunkom. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o wniosku strony wyznaczającym konkretny rodzaj sprawy załatwianej w drodze postanowienia. Wspomniane pismo składa się z dwóch części. Nie może budzić wątpliwości, iż druga z tych części stanowi - co zaznacza organ pierwszej instancji - odpowiedź na pismo A. I. z dnia 13 października 2011 r. Ma więc ono w tym zakresie wyłącznie charakter informacyjny. Wskazuje na to także brzmienie pisma skarżącego datowanego 13 października 2011r., w którym zadaje on organowi pytania dotyczące postępowania prowadzonego w przedmiocie budowy budynku przedszkola publicznego w J. Odnośnie natomiast do oceny charakteru kwestionowanego pisma z dnia 17 października 2011 r. w jego pierwszej części, nakładającej na kierownika budowy A. I. szczegółowo wskazane obowiązki mające na celu likwidację wad obiektu, którego dotyczy sprawa, a mogących - w ocenie organu - zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji, to wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowe pismo we wskazanym zakresie nie stanowi w istocie postanowienia. Jak już bowiem podkreślono, koniecznym elementem aktu, pozwalającym na uznanie go za postanowienie, jest rozstrzygnięcie, wyrażające rezultat stosowania w określonych okolicznościach faktycznych najczęściej konkretnej normy prawa procesowego, czasami zaś także prawa materialnego bądź ustrojowego. W niniejszej sprawie brak zaś było podstawy normatywnej do wydania postanowienia o treści jak w piśmie z dnia 17 października 2011 r. Nie może jej bowiem stanowić powołany przez skarżącego art. 81 c ustawy Prawo budowlane, jako że przewiduje on możliwość żądania od uczestników w procesu budowlanego (a takim w świetle art. 17 pkt 4 Prawa budowlanego jest m. in. kierownik robót) udzielenia informacji, udostępnienia określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 dokumentów oraz możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia stosownych ocen technicznych bądź ekspertyz. Tymczasem pismo z daty 17 października 2011 r. dotyczy polecenia wykonania obowiązków wynikających z przedłożonej już wcześniej ekspertyzy. Przede wszystkim brak więc w kwestionowanym przez skarżącego piśmie PINB z 17 października 2011 r. rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego, jak też rozstrzygnięcia innej kwestii wymagającej załatwienia w drodze postanowienia w powiązaniu z brakiem wskazania podstawy prawnej działania wymagającego formy postanowienia przesądza, zdaniem Sądu, o tym, iż postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na powyższe pismo jest zasadne. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., stosowanym do postanowień w myśl art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jedną z przyczyn owej niedopuszczalności jest m. in. brak przedmiotu zaskarżenia. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, jako że pismo PINB z daty 17 października 2011 r. nie stanowi - jak wyżej zaznaczono - postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.