II SA/Rz 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej A. spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 268/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółka partnerska (dalej: Spółka "[...]" lub skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NZF) z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] wydana w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta wydana została w następującym stanie sprawy: Dyrektor OW NFZ ogłoszeniem nr [...] podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. Oferty złożyło 8 oferentów, z czego 1 ofertę odrzucono, a 7 przyjęto do dalszego postępowania. Do zawarcia umowy wybrano 4 oferty. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert podano do wiadomości w dniu [...] maja 2014 r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła Spółka "[...]". Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor OW NFZ – na podstawie art. 152, art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) oddalił w/w odwołanie uznając je za niezasadne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do zawarcia umowy zakwalifikowano podmioty, których oferty uzyskały ocenę pomiędzy 60 a 54,231 pkt. Oferta odwołującego uzyskała notę 53,846 pkt i nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy. W toku postępowania odwoławczego nie ma możliwości dokonania ponownej oceny złożonej oferty, gdyż pozostaje to w gestii komisji konkursowej. Komisja przy ocenie ofert stosowała jednakowe dla wszystkich kryteria. Uczestnictwo w konkursie ofert nie gwarantowało natomiast wyboru złożonej oferty. O ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka "[...]" zarzucając naruszenie zasad prowadzenia postępowania, w tym związanych z niemożliwością obniżenia zaoferowanej ceny dla uzyskania lepszego wyniku. Podniosła, że jednym z kryteriów ocenionych na 5 punktów była ciągłość świadczeń, którego to wymogu nie mogła spełnić, ponieważ od trzech lat bezskutecznie ubiega się o kontrakt z NFZ, przez co premiowane są podmioty dotychczas pozostające na rynku, co jest niekorzystne dla nowych usługodawców. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 czerwca 2014 r., podtrzymując w całości dotychczas zajęte stanowisko. Podkreślił, że zespół negocjacyjny prowadził rozmowy ze wszystkimi oferentami, a odwołujący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu końcowego z negocjacji. Oczekiwana przez NFZ cena w kwocie 26 zł była wszystkim znana, a Komisja nie miała kompetencji wpływania na zmianę ceny zaproponowanej w ofercie. Oferty oceniano w oparciu o tożsame kryteria, dotyczące poza ceną także jakości i ciągłości. Skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółka "[...]", zarzucając naruszenie: 1) art. 6, art.7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) oparcie się wyłącznie na oświadczeniu B. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] oraz przedłożonym przez niego odpisie z księgi wieczystej i przyjęcie, że oferent ten prowadzi działalność pod adresem ul. [...]b w C., podczas gdy: - z treści pism kierowanych przez skarżącego wynika, że szyld tego oferenta zamieszczony jest pod adresem ul. [...]a; - z decyzji nr [...] (znak [...]), której adresatem był Niepubliczny [...], wynika, że w konkursie została wybrana oferta B. B. prowadzącego działalność pod adresem "ul. [...]", mimo, że przeczy temu przedłożone do akt tego postępowania zaświadczenie Urzędu Gminy w [...]; - na podstawie księgi wieczystej można co najwyżej ustalić prawo własności nieruchomości, a nie adres nieruchomości oraz czy oferent B. B. na tej nieruchomości prowadzi działalność, w tym posiada tytuł prawny do zlokalizowanych na tej nieruchomości pomieszczeń, a przez to niewyjaśnienie rozbieżności w adresie prowadzenia działalności przez B. B. w C., a w konsekwencji brak ustalenia czy zostało spełnione przez tego oferenta kryterium jakości, b) brak ustalenia, czy B. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz uznanie, że obligatoryjna kontrola dotyczy jedynie świadczeniodawców, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z Funduszem w zakresie objętym konkursem, kiedy: - żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ograniczenia kontroli tylko do niektórych świadczeniodawców, - wśród świadczeniodawców objętych kontrolą znajdował się świadczeniodawca W. H., który miał już zawartą umowę z Funduszem, - w dokumentacji postępowania brak jest dokumentów potwierdzających, że B. B. był kiedykolwiek wcześniej kontrolowany przez Fundusz pod kątem jakości, w tym pod adresem ul. [...]a, [...]b, [...]c czy też [...]d, - w dokumentacji postępowania brak jest dokumentów, że E. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą N.Z.O.Z. [...] – "[...]" E. P., była kiedykolwiek wcześniej kontrolowana przez Fundusz pod kątem jakości, - z oświadczeń skarżącego wynika, że istnieją nieprawidłowości w udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez B. B., a w konsekwencji brak ustalenia, czy zostało spełnione przez niego oraz E. P. kryterium jakości, c) brak ustalenia, czy w stosunku do skarżącego naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, czy negocjacje ze skarżącym były prowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem dobrych obyczajów oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców; 2) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w szczególności: a) niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie przyjęto, że świadczeniodawcy, którzy w toku postępowania konkursowego posiadali już umowy z Funduszem, nie podlegają kontroli, b) niewyjaśnieniem, dlaczego nie przeprowadzono kontroli u oferenta B. B. i E. P. w sytuacji, kiedy taka kontrola została przeprowadzona u innego świadczeniodawcy, który w toku postępowania konkursowego również posiadał umowę z Funduszem, c) niewyjaśnieniem powodów przyjęcia, że oferta B. B. spełnia kryteria jakości, kiedy nie został poddany kontroli, jak też brak jest dokumentów potwierdzających pomyślną kontrolę u tego świadczeniodawcy z lat poprzednich, a nadto dlaczego uznano, że pomyślna kontrola – jeżeli była przeprowadzana, dokonana kilka lat wstecz, będzie adekwatna do aktualnie obowiązujących standardów i norm; d) niewyjaśnieniem powodów przyjęcia, że E. P. spełnia kryteria jakości, kiedy nie została poddana kontroli, jak też brak jest dokumentów potwierdzających pomyślną kontrolę tego świadczeniodawcy z lat poprzednich, a nadto dlaczego uznano, że pomyślna kontrola – jeżeli była przeprowadzana, będzie adekwatna do aktualnie obowiązujących standardów i norm, e) niewyjaśnieniem, dlaczego ocena kryterium ciągłości oparta była o jedyną przesłankę - posiadania umowy z Funduszem w zakresie objętym konkursem, f) niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie uznano, że Komisja konkursowa w toku negocjacji nie może sugerować oferentom obniżenia ceny produktu, a negocjacje ze skarżącym były prowadzone prawidłowo i w sposób jednakowy w stosunku do pozostałych świadczeniodawców; 3) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uznania, że w postępowaniu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz że prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji mimo, że: a) w toku postępowania konkursowego nie przeprowadzono kontroli wszystkich świadczeniodawców, co nie znajdowało uzasadnienia faktycznego i prawnego, b) nie przeprowadzono kontroli wszystkich świadczeniodawców, którzy mieli już zawarte umowy z Funduszem, tj. u B. B. oraz E. P., kiedy taką kontrolę przeprowadzono u W. H., c) ocenę kryterium ciągłości oparto o jedyną przesłankę - posiadania umowy z Funduszem w zakresie objętym konkursem, co w rzeczywistości doprowadziło do wyeliminowania świadczeniobiorców, którzy zamierzali udzielać świadczeń medycznych objętych postępowaniem konkursowym po raz pierwszy, d) naruszono procedurę negocjacji, co skutkowało wprowadzeniem w błąd skarżącego, że jego oferta jest zadowalająca pod względem ceny i uniemożliwieniem mu jej obniżenia, e) mimo formalnego zaproszenia skarżącego do negocjacji podczas spotkania nie podjęto z nim żadnych rozmów mających na celu wynegocjowania lepszej ceny, kiedy rozmowy takie były prowadzone z innym oferentem K. S. i doprowadziły do obniżenia ceny oferty, f) przyjęto jako jedną z przesłanek w ramach oceny kryterium jakości posiadanie oceny jakości zewnętrznej ISO w sytuacji, kiedy czas pomiędzy ogłoszeniem kryteriów oceny a terminem składania ofert był niewystarczający do uzyskania certyfikatu ISO, co prowadziło do wyeliminowania ofert świadczeniodawców, którzy nie dysponowali stosownym certyfikatem, w tym skarżącego, 4) art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, że w procedurze negocjacji wyłączona jest możliwość sugerowania oferentom obniżenia ceny produktu oraz że mimo zaproszenia świadczeniodawcy na negocjacji Komisja konkursowa może nie podejmować prób obniżenia ceny, 5) art. 148 u.ś.o.z. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uznania, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nastąpiło porównanie ofert z prawidłowym zastosowaniem kryterium ciągłości, 6) art. 72 ust. 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez pominięcie, że Komisja konkursowa prowadziła negocjacje ze skarżącym z naruszeniem dobrych obyczajów 7) art. 152 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, że na skutek niedokonania wyboru oferty skarżącego nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podał, że w wydanych decyzjach wyjaśniono powody uznania postępowania za przeprowadzone prawidłowo, także w zakresie popełnionej omyłki pisarskiej w adresie jednego z oferentów. Natomiast kryterium ciągłości jest tylko jednym z pięciu, w oparciu o które – stosownie do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. Nr 3/2014/DSOZ oceniano oferty, a nie jedyne czy wyłączne. Jeżeli chodzi natomiast o kontrole, to nie przeprowadzano ich u tych oferentów, którzy byli jej poddani już wcześniej. Za negatywny wynik kontroli odejmowano punkty, natomiast za pozytywny ich nie przyznawano. Z kolei posiadanie certyfikatu ISO zależy wyłącznie od woli oferenta. Jeżeli natomiast chodzi o cenę, to na stronie internetowej Funduszu podana była ogólnie dostępna wiadomość o oczekiwanej cenie wynoszącej 26 zł i tylko oferent miał możliwość jej modyfikowania. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., postanowienia Dyrektora OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r., pisma Zastępcy Dyrektora OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r. dołączonego do skargi, jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących wg skarżącego niewłaściwego oznaczenia nieruchomości, C. ul. [...] a,b,c, czy d, gdyż organ pomija, że w dacie składania oferty nie dysponował pomieszczeniami, których posiadanie było nie tylko jednym z warunków zawarcia umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej, ale też było punktowane jak wskazuje sam organ, a brak takich pomieszczeń mógł powodować odjęcie punktów. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie właściciela nieruchomości M. H. oraz W. H. (wg podanego adresu) do złożenia dokumentów potwierdzających rozliczenie przedmiotowej umowy najmu zawartej z uczestnikiem ad 2 B. B. w okresie od dnia złożenia oferty w przedmiotowym postępowaniu konkursowym do dnia rozstrzygnięcia konkursu ofert oraz zobowiązanie w/w uczestnika do przedłożenia dokumentacji księgowej za okres od dnia złożenia oferty do dnia jej rozstrzygnięcia obejmującego potwierdzenie uiszczenia czynszu najmu lokalu za lokal zlokalizowany przy ul. [...]a w C. Skarżący nie ma możliwości uzyskania tych dokumentów osobiście, a przeprowadzenie z nich dowodów ma istotne znaczenie dla sprawy. Podtrzymał zarzut dowolności przeprowadzania kontroli w lokalach podmiotów stawających do konkursu. Poza uczestniczką E. P. i uczestnikiem B. B. wszyscy inni uczestnicy zostali skontrolowani przez komisję konkursową. Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. poinformował, że skarżący dołączył do swojej oferty świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2004 r. podpisane przez M. B., a wystawione w D. na rzecz R. B., w którym stwierdzono, że w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] sierpnia 2004 r. wykonywała ona pracę w charakterze pielęgniarki środowiskowej w niepełnym wymiarze czasu pracy na rzecz [...] Spółka Partnerska "[...]". Ponadto OW NFZ dysponuje informacją Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z/s w [....], że R. B. nie ma uprawnień do realizowania świadczeń zdrowotnych, a skarżący wskazał ją w złożonej do Funduszu ofercie jako personel, który będzie realizował świadczenia. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/14 WSA w Rzeszowie oddalił skargę stwierdzając, że analiza akt administracyjnych pozwoliła na uznanie, że organ procedując w sprawie nie naruszył zasad postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, co nie oznaczało jednak, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów procesowych. Akta administracyjne są kompletne, zawierają wszystkie złożone oferty i pozwoliły na weryfikację pracy komisji konkursowej. WSA zwrócił uwagę na treść art. 139 ust. 1 u.ś.o.z., z którego należy wyprowadzić wniosek, że strony przystępujące do konkursu są związane warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Oznacza to, że informacje podane przez stronę w formularzu ofertowym muszą być aktualne i prawdziwe zarówno w dacie składania oferty, jak i przez cały czas postępowania zmierzającego do zawarcia umowy z wybranym świadczeniobiorcą. Komisja konkursowa ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs. Zadaniem komisji konkursowej nie jest ustalenie zdarzeń przyszłych, które mogą (ale nie muszą) nastąpić, lecz ocena spełnienia przez oferenta kryteriów i warunków danego postępowania zarówno pod względem warunków formalnych jak i merytorycznych, właściwych dla danego rodzaju świadczenia pielęgnacyjnego i opiekuńczego, co do których jest prowadzone postępowanie. Sąd wskazał, że z dokumentacji złożonej przez skarżącego wynika, iż jako personel medyczny do wykonywania świadczeń zdrowotnych została zgłoszona R. B. (str. 9 i 10 formularza ofert - podpisanego przez M. B.), zawierająca oświadczenie, że dysponuje stażem pracy w zawodzie co najmniej 6 lat z uwzględnieniem czasu trwania stażu podyplomowego. Z informacji Funduszu uzyskanej od OIPiP w [...] wynika, że w dacie złożenia oferty deklarowana jako pielęgniarka do wykonywania świadczeń zdrowotnych nie miała uprawnień do ich realizowania, gdyż posiadała przerwę w wykonywaniu zawodu dłuższą niż 6 lat. WSA wskazał też, że obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że dołączone do oferty świadectwo pracy R. B. zostało sfałszowane i objęte jest stosownym postępowaniem prokuratorskim, a o dokonaniu sfałszowania dokumentu świadczy fakt, że w dacie jego wystawienia w 2004 r. nie istniała spółka [...]. Spółka ta istnieje od 2006 r. Sąd stanął na stanowisku, że problem ewentualnego sfałszowania świadectwa pracy wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i nie ma wpływu na jej wynik. Sąd jest zaś związany oceną legalności oferty na dzień jej złożenia, a w dacie złożenia oferty przez skarżącego zadeklarowana pielęgniarka nie miała uprawnień do realizacji świadczeń zdrowotnych. Powyższe świadczy o tym, że komisja konkursowa odstąpiła od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, co skutkowało niezastosowaniem art. 149 pkt 2 ustawy, gdyż oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. WSA stwierdził, że nieprawdziwe dane oferty nie stanowią jej braków formalnych, możliwych do usunięcia w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Dopuszczenie zaś przez komisję konkursową oferty, która winna być odrzucona na zasadzie art. 149 ust. 1 uś.o.z. do dalszego postępowania, stanowi naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy). Zawarcie umowy z oferentem, którego ofertę należało odrzucić wywołuje skutek przewidziany w art. 155 ust. 2 ustawy, tj. nieważność umowy o świadczenia zdrowotne. Sąd wskazał nadto, że z art. 149 ust. 3 ustawy należy wyprowadzić wniosek, iż odrzucić ofertę z przyczyn wymienionych w ust. 1 pkt 1 - 8 może tylko komisja. W rozpoznawanej sprawie wadliwa oferta została dopuszczona do kręgu podmiotów, z których w drodze konkursu wybierano podmioty do zawarcia umowy na realizację świadczeń zdrowotnych. W tej fazie postępowania w wyniku rozpatrzenia odwołania organ wydaje decyzje o treści określonej w art. 154 ust. 3 ustawy, tj. albo uwzględnia odwołanie albo go oddala. Przepis art. 154 ust. 3 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć w postępowaniu wszczętym odwołaniem oferenta. W ocenie WSA, z analizy wskazanych przepisów, w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot którego oferta powinna zostać odrzucona przez komisję konkursową, jedynym rozstrzygnięciem jakie może wydać organ, jest oddalenie odwołania z przyczyn formalnych z uwagi na ustawowe ograniczenia orzecznicze organu wynikające z art. 154 ust. 3 ustawy. Te ograniczenia orzecznicze organu w fazie administracyjnego postępowania na skutek wniesienia odwołania spowodowały, że Sąd doszedł do przekonania, że w wyniku powtórnie prowadzonego postępowania mogłaby zapaść decyzja o tej samej treści. WSA podkreślił, że jedynym kryterium kontroli jest legalność, a tej nie można odmówić zaskarżonej decyzji pomimo zauważonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania, które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał też, że z uwagi na to, że oferta skarżącego powinna była zostać odrzucona przez komisję konkursową, niecelowym było w ramach postępowania odwoławczego porównywanie ustaleń dotyczących kwalifikacji wartościującej poszczególne oferty i konieczności oceny przez organ całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy. Podobnie Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi o nieprzeprowadzeniu kontroli lokalu wszystkich oferentów, bo w stanie faktycznym uwzględnionym do orzekania nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] "[...]" spółka partnerska w [....]. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1271/15 uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. NSA uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji samodzielnie poczynił ustalenie, że komisja konkursowa odstąpiła od kontroli prawdziwości danych przedstawionych w ofercie strony skarżącej i również samodzielnie w oparciu o materiał przedstawiony przez organ w postępowaniu sądowym w postaci informacji uzyskanej od OIPiP w [...] ustalił, że w dacie złożenia oferty osoba deklarowana przez skarżącego jako pielęgniarka do wykonywania świadczeń zdrowotnych nie miała uprawnień do ich realizowania, gdyż posiada przerwę w wykonywaniu zawodu dłuższą niż 6 lat. W oparciu o te ustalenia Sąd wskazał, że dopuszczenie przez komisję konkursową oferty, która winna być odrzucona na zasadzie art. 149 ust. 1 ustawy do dalszego postępowania, stanowi naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy). WSA wyprowadził też wniosek, że w wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść decyzja o tej samej treści wobec czego uznał, że zaskarżonej decyzji nie można odmówić legalności pomimo zauważonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania. W ocenie NSA istota najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stwierdzenia podstaw do odrzucenia oferty skarżącego. W tym zakresie jako zasadny oceniono zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., który został powiązany z naruszeniem art. 160 w zw. z art. 162 P.p.s.a. Cytując treść w/w przepisów NSA wskazał, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt sprawy wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Obowiązkiem sądu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd może nadto z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie WSA bez przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydał wyrok. Takie procedowanie stanowi naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji tymczasem bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., ustalił istnienie podstaw do odrzucenia oferty złożonej przez skarżącego w postępowaniu konkursowym. To ustalenie legło u podstaw wydanego w sprawie wyroku. Jednocześnie Sąd odstąpił od całościowej oceny wydanych w sprawie decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi uznając, iż w stanie faktycznym uwzględnionym przy wydawaniu wyroku nie było to istotne. NSA zauważyło, że wobec uwzględnienia najszerszego zarzutu skargi kasacyjnej, pozostałe jej zarzuty nie mogły podlegać rozpoznaniu, bowiem dotyczą kwestii nierozpoznanych przez Sąd I instancji. Dodatkowo zaznaczyło, że nie uwzględniono wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej i piśmie procesowym z 22 lipca 2015 r., gdyż w postępowaniu przed NSA, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy NSA zalecił, by Sąd I instancji dokonał ponownej oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych z uwzględnieniem podniesionych wskazań oraz braku możliwości dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W przypadku potrzeby dokonania takich ustaleń, Sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. W toku ponownie prowadzonego przed WSA postępowania, w oparciu o przedłożony przez pełnomocnika strony skarżącej odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalono, że [...] "[...]" Spółka Partnerska z dniem [...] kwietnia 2016 r. została przekształcona w [...] M. B. Spółka Komandytowa, która jest następca prawnym strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie znajduje przy tym zastosowanie art. 190 P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wskazano powyżej, NSA wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1271/15 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/14, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że WSA bez przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowania dowodowego, dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydał wyrok. Dotyczyło to stwierdzenia zaistnienia podstaw do odrzucenia w postępowaniu konkursowym złożonej przez skarżącego oferty z przyczyn formalnych z uwagi na okoliczność, że wskazana w niej przez skarżącego jako personel medyczny do wykonywania świadczeń zdrowotnych pielęgniarka R. B. nie miała uprawnień do ich realizowania z powodu przerwy w wykonywaniu zawodu dłuższej niż 6 lat. Wg Sądu wydającego wyrok w dniu 17 lutego 2015 r., mimo że wadliwa oferta [...] Sp.p. została dopuszczona do kręgu podmiotów z których w drodze konkursu wybierano podmioty do zawarcia umowy na realizację świadczeń zdrowotnych, pozostało to bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie została ona wskazana jako oferent do zawarcia umowy, a wniesienie odwołania przez podmiot którego oferta powinna być odrzucona przez komisję konkursową i tak musiało skutkować jego oddaleniem. Mając na uwadze wytyczne wynikające z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA, WSA rozpoznający ponownie sprawę uznał wydane w sprawie decyzje Dyrektora OW NZF z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2014 r. za przedwczesne i podjęte bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy okoliczności. Przede wszystkim, jak pośrednio wynika z wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., w sposób nie budzący wątpliwości wymagało ustalenie, czy przyjęte uprzednio przez Sąd I instancji uznanie oferty skarżącego za podlegającą odrzuceniu z przyczyn stojących po stronie jej personelu było rzeczywiście prawidłowe. Ze złożonego przez skarżącego formularza ofertowego, jako personel medyczny do wykonywania świadczeń zdrowotnych została zgłoszona m.in. R. B., dysponująca wg oświadczenia co najmniej 6-letnim stażem pracy w zawodzie. Z przekazanej w toku postępowania sądowego (przed wydaniem przez WSA wyroku w dniu 17 lutego 2015 r.) przez pełnomocnika organu odpisu pisma Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (stanowiącego odpowiedź na zapytanie Dyrektora OW NFZ) wynikało, że wg posiadanych przez ten podmiot danych, R. B. posiada przerwę w wykonywaniu zawodu pielęgniarki wynoszącą 6 lat, w związku z czym nie ma uprawnień do realizowania świadczeń zdrowotnych. Abstrahując od sygnalizowanej jednocześnie przez pełnomocnika organu kwestii rzekomego sfałszowania świadectwa pracy R. B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. podpisanego przez M. B. w który stwierdzono wykonywanie przez nią w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] sierpnia 2004 r. pracy w charakterze pielęgniarki środowiskowej /wg oświadczenia pełnomocnika skarżącej Spółki złożonego w toku rozprawy poprzedzającej wydanie przez WSA wyroku w dniu 27 kwietnia 2017 r. prowadzone przez Prokuraturę postępowanie karne związane z ewentualnym sfałszowaniem tego świadectwa zakończyło się odmową wszczęcia postępowania z uwagi na brak stwierdzenia znamion przestępstwa/, to jak wynika ze stanowiącego załącznik do skargi kasacyjnej odpisu zaświadczenia OIPiP w R. z dnia [...] marca 2015 r., R. B. posiada aktualny dokument prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, wydany [...] czerwca 2001 r. przez OIPiP w [...]. Także do pisma Spółki stanowiącego replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną jej pełnomocnik załączył odpis kolejnego zaświadczenia OIPiP w [....] z dnia [...] maja 2015 r., wskazującego na posiadanie przez R. B. aktualnego dokumentu prawa wykonywania zawodu pielęgniarki (dodatkowo w piśmie tym wskazano, że nie posiada ona 5-letniej przerwy w wykonywaniu zawodu pielęgniarki określonej w art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, w związku z czym może podjąć pracę na tym stanowisku. Z zaświadczeń OIPiP w [...] z dnia [...] marca i [...] maja 2015 r. oraz wskazanego wyżej pisma tej Izby z dnia [...] lipca 2014 r. wynikają całkowicie odmienne stanowiska co do prawa wykonywania zawodu przez R. B., mające kluczowy wpływ na ocenę dopuszczalności złożonej przez Spółkę w postępowaniu konkursowym oferty na wykonywanie świadczeń zdrowotnych. Ze wskazanych zaświadczeń w żaden sposób nie wynika przyczyna, dla której Izba kilka miesięcy wcześniej co do tej samej kwestii, tj. posiadania przez R. B. prawa do wykonywania zawodu, zajęła całkowicie odmienne stanowisko. Jej wiarygodne wyjaśnienie nie może się w tych okolicznościach opierać wyłącznie na zawartym w w/w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną oświadczeniu pełnomocnika skarżącej Spółki, że wynikało to jedynie z niedopełnienia przez R. B. obowiązków informacyjnych względem OIPiP (nie mającego wpływu na prawo wykonywania zawodu), a także na przedłożonym przez pełnomocnika wraz z zaświadczeniem z dnia [...] maja 2015 r. oświadczeniu R. B. z dnia [...] czerwca 2015 r. o posiadaniu prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, nie posiadaniu przerwy w wykonywaniu zawodu wynoszącej 6 lat i nie podleganiu procedurze powrotu do zawodu określonej w art. 26 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Ponieważ dotyczy to istotnych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego na etapie weryfikacji ofert przez Dyrektora OW NFZ, ich usunięcie w postępowaniu sądowym prowadzonym na skutek wyroku NSA nie jest możliwe. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na sygnalizowane przez stronę skarżącą aspekty związane z zachowaniem w toku postępowania wynikającej z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wobec podnoszonych zarzutów związanych z brakiem wcześniejszego przeprowadzenia kontroli wszystkich podmiotów składających oferty w niniejszym postępowaniu, w kontekście wymogu obligatoryjnej kontroli podmiotów składających oferty po raz pierwszy, Sąd stoi na stanowisku, że powinno to zostać należycie wykazane i znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy (w okolicznościach sprawy ma to w szczególności związek z kwestionowaniem przez skarżącego pominięcia przez organ wywiązania się z tego obowiązku względem B. B. i E. P., którzy mieli już zawarte umowy z NFZ, a takiej kontroli nie zostali wcześniej poddani). Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnione było uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą miały na uwadze wytyczne wynikające wprost z treści niniejszego uzasadnienia. O należnych skarżącemu kosztach postępowania, na które składają się zwrot wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.