II SA/Rz 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania skarpy oraz kanalizacji deszczowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i T. P. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. P. i T. P. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. A. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie "PINB") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania skarp oraz kanalizacji deszczowej. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. PINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania skarpy na działkach ew. nr 352/5 i 351/3 obr. [...] oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr 352/5 obr. [...] na działkę ew. nr 351/3 obr. [...] przy ul. A. w [...] - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w dniu 10 maja 2018 r. do siedziby organu wpłynął wniosek skarżących, uzupełniony następnie pismem z dnia 15 czerwca 2018 r., dotyczący skarpy usytuowanej w granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5 i 351/3, w której na działce nr ewid. 351/3 znajduje się wylot rury odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce 352/5, na teren działki ew. nr 351/3. W związku ze złożonym wnioskiem, wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wykonania skarpy na działkach ew. nr 352/5 i 351/3 oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr 352/5 na działkę ew. nr 351/3. Następnie PINB wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż działka ew. nr 351/3 jest działką niezabudowaną, natomiast na działce ew. nr 352/5 oraz na przylegającej do niej działce ew. nr 397/12 zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast w trakcie oględzin ustalono, że przedmiotowa skarpa ziemna znajduje się w całości po stronie wschodniej ogrodzenia działki ew. nr 352/5. W trakcie oględzin skarżąca M. P. poinformowała, że skarpa została wykonana po 2002 r. Ustalono ponadto, że na działce ew. nr 351/3 nie ma wylotu rury odprowadzającej wody opadowe z terenu działki ew. 352/5. W piśmie z dnia 20 września 2018 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...] poinformował, że na podstawie zgromadzonych materiałów nie ma możliwości ustalenia daty wykonania skarpy zlokalizowanej w granicy działek ew. nr 352/5 i 351/3, natomiast skarpa ta została naniesiona na mapę zasadniczą na podstawie pomiaru dokonanego w dniu 19 lutego 2008 r. PINB ustalił również, że w 2007 r. właściciele działek ew. nr 352/5 i 397/12 (przed podziałem działka ew. nr 397/1) złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do w/w zawiadomienia organ nie zgłosił zastrzeżeń. Budowa prowadzona była na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany. W/w projekt budowlany został opracowany w 2005 r. Na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, który został wykonany na aktualnej wówczas mapie do celów projektowych widoczna jest skarpa zlokalizowana wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5 i 351/3. W związku z powyższym PINB stwierdził, że skarpa będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie została wykonana w ramach robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ew. nr 352/5 i 397/12. W ocenie PINB dokonane ustalenia stanowiły przesłankę do umorzenia w całości prowadzanego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy - w szczególności z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, [...] ul. P., na działkach nr 397/1 i 352/5 obr. [...], wynika, że skarpa będąca przedmiotem postępowania była naniesiona na mapę do celów projektowych już na etapie wydawania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę. Istnienie skarpy przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego potwierdza również załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej i gazu na działkach nr 397/1 i 352/5 i 357) na działkach nr 397/1 i 352/5 w obr. [...] przy ul. P. w [...], dla A. i M. U. Tym samym [...]WINB stwierdził, że przedmiotowa skarpa nie została wykonana na etapie realizacji budowy w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach wykonywanych robót budowlanych, lecz istniała przed rozpoczęciem jego budowy. Ponadto [...]WINB stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności protokół oględzin potwierdza, że nie stwierdzono występowania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z terenu działki ew. nr 352/5 na działkę ew. nr 351/3. Biorąc powyższe pod uwagę [...]WINB uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia przepisów u.p.b., wobec czego prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że podstawą działania organów nadzoru budowlanego stanowią przepisy u.p.b. i tylko w tym zakresie organy te mogą podejmować działania. Ponieważ skarpa zlokalizowana wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5 i 351/3 nie została wykonana w ramach prowadzenia robót budowlanych, kwestia dotycząca powstania tej skarpy nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. [...]WINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego wykorzystuje dokumenty geodezyjne jako dokumenty urzędowe i badanie prawidłowości tych dokumentów nie należy do jego kompetencji. Ponadto [...]WINB stwierdził, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego rozpatruje sprawę w zakresie, w jakim zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie wykonania skarpy na działkach ew. nr 352/5 i 351/3 oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr 352/5 na działkę ew. nr 351/3. Dlatego też sprawa budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce 352/5 i sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu tego budynku nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Niemniej jednak właściciele działki ew. nr 352/5 złożyli pismo wraz z kopią dokumentów potwierdzających legalność wykonania odprowadzenia wód deszczowych z budynku do zbiornika znajdującego się na działce ew. nr 352/5. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję [...]WINB, domagając się jej uchylenia, oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oparcie decyzji o wybiórczy materiał dowodowy, a w szczególności nie podjęcie czynności zmierzających do zbadania w jakich okolicznościach, przez kogo i w jakim dokładnie czasie została wybudowana skarpa zlokalizowana wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5 i 351/3, oraz w jakich okolicznościach naniesiono skarpę na mapę zasadniczą, a także zbadania gdzie obecnie są odprowadzane wody opadowe z terenu działki ew. nr 352/5, przez co decyzja wydana przez organ jest niezupełna, niezasadna i pobieżna; 2) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego przez organ w stopniu na tyle wystarczającym, aby stwierdzić w jakich okolicznościach, przez kogo i w jakim konkretnie czasie została wybudowana skarpa zlokalizowana wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5, 351/3, oraz w jakich okolicznościach naniesiono skarpę na mapę zasadniczą, a także gdzie wody opadowe z działki ew. nr 352/5 znajdują ujście, w sytuacji gdy okoliczności te nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione; 3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji, a w szczególności stwierdzenie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż istnieją przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w całości, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie istnieje dużo wątpliwości co do sposobu i czasu powstania skarpy wzdłuż granicy pomiędzy działkami ew. nr 352/5 i 351/3, oraz w jaki sposób wody opadowe są odprowadzane z terenu działki ew. 352/5. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w toku postępowania zarówno przed organem I instancji jak również przed organem II instancji nie wyjaśniono dostatecznie okoliczności, sposobu i czasu powstania skarpy zlokalizowanej wzdłuż działek ew. nr 352/5 i 351/3. W ocenie skarżących [...]WINB nie przeanalizował należycie materiału dowodowego, natomiast oparł swoją decyzję na tych samych dowodach i spostrzeżeniach, co organ I instancji, powielając jedynie stanowisko PINB. Zdaniem skarżących, skarpa została wzniesiona podczas budowy domu jednorodzinnego na działce ew. nr 352/5 na potrzeby wyrównania terenu. Właściciele działki ew. nr 352/5 w trakcie prowadzonych prac budowlanych deklarowali, że zbiorą nasyp, lecz tego nie uczynili. O tym, że skarpa jest tworem sztucznym, naniesionym na mapę dopiero w konsekwencji budowy domu, świadczy zdaniem skarżących fakt, że została naniesiona na mapę na podstawie pomiaru dokonanego w dniu 19 lutego 2008 r. Skarżący zarzucili, że dowody na których oparły się organy, tj. projekt zagospodarowania terenu dołączony do pozwolenia na budowę z 2005 r. a także załącznik graficzny do decyzji z 2004 r. są stosunkowo nowymi dokumentami, powstałymi już w trakcie dokonywania prac związanych z przygotowaniem budowy na działce ew. nr 352/5. Natomiast stan faktyczny powinien być zbadany w oparciu o starszą dokumentację, np. mapy zasadnicze sporządzone do 2007 r. zalegające w Urzędzie Miasta [...] - czego w postępowaniu zabrakło. Ponadto skarżący zarzucili, że [...]WINB nie uzasadnił należycie swojego stanowiska odnośnie nie występowania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki ew. nr 352/5 na działkę ew. nr 351/3. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy procesowe regulujące zakres i tryb prowadzenia postępowania dowodowego, co mogło niewątpliwie przełożyć się na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, artykułowanym w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji, zakres prowadzonego postępowania był szerszy niż: "w sprawie skarpy na działkach nr ewid. 352/5 i 351/3 oraz kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr ewid. 352/5 na działkę 351/3 przy ul. A. w [...]". Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, iż jego przedmiot obejmuje: "legalność prowadzenia robót budowalnych na działce nr ewid. 352/5 (...) przy ul. A. w [...]" – k. 7 akt. adm. I instanc. Promowana przez organy teza, że sprawa legalności budowy budynku mieszkalnego na działce 352/5 i sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku nie była przedmiotem postępowania jest wadliwa. Sąd zwraca uwagę, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie domagali się od organów oceny legalności odprowadzania wód opadowych z działki 352/5, organy natomiast ograniczyły się wyłącznie do zweryfikowania istnienia rury odprowadzającej te wody, zwalniając się z dalszej aktywności procesowej co do szerzych ustaleń, z tą argumentacją, że inny sposób odprowadzania wód opadowych nie był przedmiotem postępowania. Jest to działanie oczywiście wadliwe. Przedmiot postępowania został ustalony jednoznacznie, a zatem obowiązkiem organów było zweryfikowanie, czy odprowadzenie wód opadowych z działki (budynku) 352/5 było zgodne z prawem. Zdawkowe stwierdzenie organ, że inwestorzy złożyli pismo wraz z kopią dokumentów potwierdzających legalność wykonania odprowadzenia wód deszczowych z budynku do zbiornika znajdującego się na działce ew. nr 352/5, z perspektywy procesowej, jest niewystarczające. Obowiązkiem organu było złożone dokumenty zweryfikować, a więc sprawdzić, czy odprowadzenie wód opadowych zostało rzeczywiście wykonane w sposób zgodny z dokumentacją projektową. Takich ustaleń w sprawie brak. Kolejną wadliwość Sąd upatruje w braku należytego wyjaśnienia kwestii związanych z powstaniem skarpy na działce 352/5. W ocenie Sądu organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w tej materii. W szczególności Sąd za przedwczesne uznaje stwierdzenie, że daty powstania skarpy, podobnie jak i podmiotu, który ją wykonał nie da się ustalić; nie ma natomiast wątpliwości, że nie wykonano jej podczas prac związanych z budową budynku na działce 352/5. Tezę tę organ broni poprzez powołanie się na mapy do celów projektowych stanowiące załączniki w postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z lat, odpowiednio: 2004, 2005 i 2007. Jednocześnie organy same stwierdzają, że skarpa została ujawniona na mapach ewidencyjnych dopiero w roku 2008. Idąc tokiem rozumowania organu należy przyjąć, że skarpa niewątpliwie istniała na działce już w roku 2004. Organ zobowiązany był podjąć starania celem wyjaśnienia, czy skarpa powstała wskutek prowadzonych prac budowlanych – np. niwelacji terenu pod inwestycję. W tym celu organ powinien przesłuchać inwestorów oraz właścicieli działek sąsiednich w tym skarżących. Odnotować należy, że skarżący konsekwentnie twierdzą, że skarpa powstała w następstwie niwelacji terenu przeprowadzonej przez inwestorów, albowiem aktualne ukształtowanie terenu obiektywnie nie mogło powstać w sposób naturalny. Organy tej kwestii nie zbadały. W ocenie Sądu odmowa wiarygodności twierdzeniom skarżących nie została przekonująco uargumentowana w uzasadnieniu decyzji. Sąd zauważa, iż możliwa jest i taka konfiguracja, że przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce 352/5 skarpa faktycznie istniała, jednakże w innym kształcie niż obecnie, albowiem w toku realizacji inwestycji została nadsypana, itd. Przesłanką do takich wniosków może być pismo z Wydziału Geodezji z UM [...] z dnia 20 września 2018 roku, w którym stwierdzono, że w ramach aktualizacji z 2013 roku, ponownie obmierzono skarpę i ustalono że częściowo zmieniła ona kształt – k. 16 akt adm. I instanc. Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie więc jednoznaczne ustalenie, przede wszystkim w oparciu o źródła osobowe, czy w związku z przygotowaniem bądź realizacją inwestycji na działce 352/5 były prowadzone roboty ziemne skutkujące powstaniem skarpy, ewentualnie zmianą jej kształtu, kiedy te roboty były prowadzone i przez kogo. Dopiero dla tak poczynionych ustaleń organ będzie wywodził adekwatne konsekwencje prawne. Wreszcie kwestia ostatnia. Organ wszczął postępowanie z wniosku skarżących oraz K. G. i P. W. reprezentowanych przez pełnomocnika M. P. Jeżeli doszło do wszczęcia postępowania z wniosku tych czterech podmiotów, to organ nie mógł następnie pozostawić wniosku K. G. i P. W. bez rozpoznania z uwagi na nieusunięte braki formalne – do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania doszło pismem z dnia [...] września 2018 roku – k. 11 akt adm. I instanc. W takim układzie procesową formułą zakończenia wadliwie wszczętego postępowania powinna być decyzja o jego umorzeniu (w odniesieniu do ww. dwóch podmiotów). Co więcej, w piśmie informującym o pozostawieniu wniosku K. G. i P. W. bez rozpoznania organ powołuje się na wezwanie z dnia 8 czerwca 2018 roku. Odnotować należy, że wzmiankowego wezwania nie ma w aktach sprawy. Akta są ponumerowane, a kolejność numerów jest zachowana, co wskazuje na ich kompletność. Kwestia ta powinna zostać ustalona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Mając całość powyższego na uwadze Sąd uchylił decyzję organów obu instancji opierając się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione przez Sąd wskazania – zob. wyżej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.