II SA/Rz 246/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2020 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu MS od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz MS kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. 221 [...] dotyczących działek nr 1541/3 i 1541/4 – jak podał w rozstrzygnięciu – wszczęte w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] orzekł o rozgraniczeniu działek nr 1541/1 i 1541/2 w [...]. W dniu 1 lipca 2008 r. dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków uległy aktualizacji, zgodnie z treścią ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej z dnia 2 czerwca 2008 r. Zdaniem organu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało, że zniesione zostały wszelkie konsekwencje prawne jakie powstały od dnia wydania decyzji do czasu wyeliminowania jej z obiegu prawnego, wobec czego w dniu 11 kwietnia 2019 r. dokonano aktualizacji danych do stanu sprzed rozgraniczenia. Ponadto decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie orzekł o rozgraniczeniu ww. działek, a podstawą wydania decyzji była dokumentacja techniczna rozgraniczenia, włączona d zasobu w dniu [...] sierpnia 2019 r. pod nr [...]. To zaś, w ocenie Prezydenta, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając odwołania wniesione przez strony postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2019 r. II SA/Rz 487/19, którym uchylono wcześniejsze decyzje organów obydwu instancji. Zdaniem PWINGiK, organ I instancji nie wykonał wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroku Sądu, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej. W zaskarżonej decyzji Prezydent nie odniósł się bowiem do przedstawionych przez MS kopii wyroku Sądu Rejonowego w [...] i wyroku Sądu Okręgowego w [...], wydanych w sprawie ustalenia nieważności ugody granicznej i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie przeprowadził również analizy znajdujących się w zasobie geodezyjnym materiałów i opracowań geodezyjnych dotyczących spornej granicy, jak również analizy dokumentacji stanowiącej podstawę wydania w dniu [...] września 2019 r. decyzji o rozgraniczeniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie powiadomił stron o przysługującym im prawie do zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wypełnia hipotezę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i obligowało do wydania decyzji kasacyjnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Podniosła, że wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania mają na celu wyłącznie dalsze zagmatwanie sprawy, prowadzące do uniknięcia odpowiedzialności pracowników organu I instancji. Są zatem sprzeczne ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organ odwoławczego, nieodniesienie się przez organ I instancji do przedłożonych przez skarżącą orzeczeń sądów powszechnych oraz brak analizy dokumentów znajdujących się w zasobie ewidencji gruntów i budynków uzasadniało zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd powyższej konstatacji nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. PWINGiK nie wykazał również, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 K.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Po pierwsze, brak zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie stanowi automatycznie i sam w sobie o naruszeniu przepisów postępowania, uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Ani organ odwoławczy, ani strony postępowania nie podniosły, że wskutek powyższego naruszenia zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu, a uchybienie to uniemożliwiło skorzystanie z przysługujących stronom uprawnień. Co nie mniej istotne, nie uprawdopodobniono również, aby zaistniałe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście Sąd wskazuje na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2004 r. FPS 6/04 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętą względem przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, będącego regulacją tożsamą z przepisem art. 10 § 1 K.p.a. W uchwale tej NSA orzekł, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, organ odwoławczy nie wskazał dlaczego brak odniesienia się przez organ I instancji do znajdujących się w aktach administracyjnych wyroków sądów powszechnych uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 K.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. W tym zakresie organ odwoławczy nie wykazał również, że powyższe zaniechanie organu I instancji nie mogło zostać sanowane w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Nie jest wiadome czy Prezydent istotnie nie poddał analizie znajdujących się w zasobie geodezyjnym materiałów i opracowań geodezyjnych dotyczących spornej granicy oraz dokumentacji stanowiącej podstawę wydania w dniu 5 września 2019 r. decyzji o rozgraniczeniu, czy też ustalenia w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji nie jest także wiadome, czy brak odniesienia się do materiałów i opracowań geodezyjnych oraz orzeczeń sądów powszechnych mógł w ogóle mieć wpływ na wynik sprawy, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – że braki tego rodzaju nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e P.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w kontekście jego zgodności ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2019 r. II SA/Rz 487/19. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.