II SA/Rz 245/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji" ) z dnia [...].12.2019 r. znak: [...]w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1021/6 położonej w miejscowości Z. realizowanych przez: Z. B. ( dalej: "skarżąca"), D. B., E. B., Ł.B., M.B., S. B., S. B. zam. Z. 222 bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i jednocześnie nakładające na wyżej wymienione osoby obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących przebudowy części budynku inwentarskiego położonego na dz. nr ewid. 1021/6 w miejscowości Z., wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 marca 2019r. i 23 lipca 2019r. stwierdzono, że w budynku inwentarsko – gospodarczym znajdującym się na działce nr ewid. 1021/6 położonej w Z. w ścianie zewnętrznej od strony wschodniej wykonano roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego o wym. 0,8 m x 2,10 m i powiększeniu otworu okiennego o wym. 1,10 m x 1,20 m oraz wykonano roboty polegające na rozbudowie budynku inwentarsko-gospodarczego w kierunku zachodnim, o czym miało świadczyć użycie do rozbudowy innego materiału budowlanego oraz zmiana konstrukcji dachowej - załamanie na ok. 1/3 wysokości. M.G., która złożyła zawiadomienie do organu, wskazała, że w budynku inwentarsko-gospodarczym (kurnik) J. B. wykonał roboty polegające na rozbudowie budynku o dwa pomieszczenia. Dodatkowo od strony działki nr 1024 wykonano otwór na drzwi, powiększono okno, urządzono pokój. Według jej oświadczenia roboty wykonano w 2018 r. Zawiadomieniem z dna 31 lipca 2019 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Przed organem I instancji toczyły się również odrębne postępowania: -w sprawie legalności budowy zasadniczej części przedmiotowego budynku inwentarsko- gospodarczego, w którym uznał że został on wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę znak[...] z dnia [...].01.1959r. wydanym dla budynku kurnika i które umorzył decyzją znak: [...]z dnia [...].09.2019 r., -w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego, które umorzył decyzją znak: [...]z dnia [...].11.2019 r. Powołując się na definicję przebudowy określoną w art. 3 pkt 7a oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "P.b.") organ I instancji wyjaśnił, że właściciele przedmiotowego budynku inwentarskiego wykonali roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego i powiększeniu otworu okiennego, które zakwalifikował do przebudowy przegród zewnętrznych budynku inwentarskiego, wymagającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazał, że nie mieści się to w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8, ani żadnej innej wymienionej w art. 29, art. 30 i art. 31 P.b. Na legalność wykonania robót budowlanych właściciele nie przedstawili żadnych dokumentów. Na podstawie informacji uzyskanych od Burmistrza [...] i Starosty [...] organ ustalił, że właściciele nie występowali o pozwolenie na budowę ani nie dokonywali zgłoszenia robót budowlanych. Z kolei na podstawie informacji udzielonej przez M.G.ustalono, że roboty te wykonano w 2018 r., którym, jak zaznaczył organ nie zaprzeczyła Z.B.. Zdaniem organu I instancji naruszono wymogi z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. co stanowiło przyczynę wstrzymania robót budowlanych. Organ I instancji stwierdził również, że poprzez wykonane roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego i powiększeniu otworu okiennego właściciele dążą do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 P.b. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zakwestionowała zasadność wstrzymania robót wskazując, że żadne roboty przy budynku inwentarskim w gospodarstwie rolnym nie są prowadzone, a swoje ustalenia organ powiatowy oparł wyłącznie na doniesieniach M.G., której bezprawnie przydzielił status strony w postępowaniu. Wyjaśnił, że kilkanaście lat temu wymieniono w budynku okna w obu pomieszczeniach ze względu na ich stan. Wielkość okien pozostała taka sama jak na początku powstania obiektu. Wykonane prace w żaden sposób nie spowodowały zmiany parametrów użytkowych czy technicznych. Podkreśliła, że ze względu na długi upływ czasu od momentu powstania obiektów, muszą być przeprowadzane remonty, gdyż w przeciwnym razie zagrażałyby życiu bądź zdrowiu ludzi i zwierząt. Wskazała również, że organ błędnie przypisał pozwolenie na budowę kurnika z 1959 roku dla M. B., znak: [...] jako pozwolenie dla budynku inwentarskiego ponieważ obiekt mieszkano - inwentarski już w tym czasie istniał. Nie odnaleziono żadnego z pozwoleń na budowę. PINB nie stwierdził bezsprzecznie niezgodności otworów w ścianie budynku inwentarskiego z pozwoleniem na budowę. Otwory okienne są w tym samym miejscu od początku istnienia obiektu. Organ wskazał na wykucie i powiększenie otworu okiennego, ale nie udowodnił bezsprzecznie, że w pomieszczeniu służącym na początku istnienia obiektu jako pokój, nie było otworu w ścianie, bądź był, a jeśli tak to jakich wymiarów. Skarżąca zakwestionowała również status strony M.G.. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 P.b. jest możliwe tylko w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w pkt 1-4 ww. art. 50 ust. 1 P.b. i jedynie w odniesieniu do robót kontynuowanych, tymczasem organ I instancji wstrzymał roboty budowalne, które nie były kontynuowane, a ponadto, których organ de facto nie stwierdził. Zdaniem organu II instancji postępowanie powinno dotyczyć robót budowlanych dotyczących wykonania otworu okiennego i drzwiowego w ścianie budynku inwentarsko-gospodarczego, a nie zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną. Zadaniem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, było jak podkreślił organ II instancji ustalenie: jaki stan istniał przed wykonaniem robót, jakie prace zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 P.b., stwierdzenie, jakimi wymogami formalnymi powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego. Tego zabrakło w postępowaniu organu I instancji. Nie ustalono jaki dokładnie zakres prac został wykonany i kiedy, jaki stan istniał przed wykonaniem robót. Z przeprowadzonych dowodów, w tym protokołu z przeprowadzonych oględzin z dnia 23 lipca 2019r. nie wynika na podstawie jakich okoliczności organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących wybicia otworu na drzwi ściany budynku. Organ II instancji zarzucił również nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania. Wytknął, że notatka służbowa nie może stanowić bezpośredniego dowodu w sprawie. Nie jest bowiem dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy, ale formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Zarzucił także, że przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie odpowiadały wymogom formalnym przewidzianym w k.p.a. Zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 18 marca 2019 r. i z dnia 23 lipca 2019r. z oględzin na działce nr ewid. 1021/6 w Z., z których nie wynika, że przeprowadzenie tego dowodu nastąpiło z zachowaniem reguł określonych w art. 79 k.p.a. tj. że strony postępowania zostały poinformowane o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu z oględzin, przynajmniej siedem dni przed terminem. Ponadto zauważył, że pismem z dnia 8 listopada 2019r., w oparciu o art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. i art. 84a P.b., organ I instancji poinformował Z. B. o planowanej na dzień 26 listopada 2019r. kontroli uzupełniającej, podczas gdy w związku z prowadzonym postępowaniem właściwym było przeprowadzenie oględzin, które de facto przeprowadzono. Wyjaśnił przy tym, że czynności kontrolne organ nadzoru budowlanego przeprowadza w oparciu o przepisy P.b. i nie stanowią one czynności dowodowych w rozumieniu przepisów k.p.a. Z kolei w toku postępowania organ administracji przeprowadza w miarę potrzeby oględziny lub rozprawę z udziałem stron postępowania. Zauważył również, że organ jako adresata ww. pisma 8 listopada 2019r. wskazał Z. B. nie precyzując czy pismo to kieruje do niej jako do strony czy jako do strony i pełnomocnika swoich dzieci, którym także przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Na tych podstawach organ II instancji uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77, art. 79 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na właściwe zastosowanie prawa materialnego. Organ I instancji nie dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy nie miał możliwości skontrolowania prawidłowości wydanego postanowienia pod kątem wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ z powodu braków przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego nie dysponował niezbędnym punktem odniesienia w postaci prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu nakazał wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w ich następstwie podjęcie działań odpowiednich do stwierdzonego stanu faktycznego, w oparciu o właściwe przepisy P.b. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyznania przymiotu strony M.G., wskazał, że stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja. W odniesieniu do pozostałych zarzutów wskazał, że rozpatruje sprawę w granicach i w zakresie objętym postępowaniem i rozstrzygnięciem organu I instancji, a które w rozpatrywanym przypadku dotyczy robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego i drzwiowego w budynku inwentarsko-gospodarczym. W związku z powyższym argumenty i zastrzeżenia zawarte w zażaleniu, dotyczące legalności budowy przedmiotowego budynku, wykraczają poza zakres postępowania i rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym postanowieniem organu I instancji i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w trybie zażaleniowym. Kwestia legalności budowy budynku i jego rozbudowy stanowiła przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przez PINB , które zostały zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowania Na tej podstawie wniosła o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że M. G. w żaden sposób nie uprawdopodobniła swojego interesu we wzięciu udziału w sprawie w charakterze strony. Nie wykazała bowiem, że przedstawione przez nią informacje, dotyczące działki sąsiedniej, w jakikolwiek sposób wpływają na stan jej nieruchomości, nie podała żadnych konkretnych, negatywnych skutków jakie powstały na jej nieruchomości, a co do których zachodziłby związek przyczynowy, nie wskazała również żadnej normy prawa co do interesu prawnego, a tym bardziej związku między obowiązującą normą prawa materialnego a swoją sytuacją prawną. Przedstawione żądania nie uprawniają jej do bycia stroną postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje; Skarga jest bezzasadna. Jej przedmiotem jest postanowienie kasacyjne WINB, uchylające do ponownego rozpatrzenia postanowienie PINB z dnia [...].12.2019 r. znak: [...]. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1021/6 położonej w miejscowości Z. realizowanych przez: Z. B. ( dalej: "skarżąca"), D. B., E. B., Ł. B., M. B., S. B., S. B. zam. Z. 222 bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i jednocześnie nakładające na wyżej wymienione osoby obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących przebudowy części budynku inwentarskiego położonego na dz. nr ewid. 1021/6 w miejscowości Z., wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Słusznie WINB stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Organ I instancji prowadził postępowanie naprawcze w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu inwentarskiego na mieszkanie, Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 31 lipca 21019 r. Organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy przebudowie zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną, przy czym z materiału dowodowego jak też uzasadnienia postanowienia nie wynika, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami, które są kontynuowane. Nadto organ wstrzymał roboty, których nie stwierdził tj. robót zmierzających do zmiany sposobu użytkowania. Organ powiatowy uznał, że na obecnym etapie nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe roboty dążyły do zmiany sposobu użytkowania. Wobec dokonanych ustaleń świadczących o braku podstaw do uznania naruszenia prawa w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, organ powiatowy nie powinien powielać błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania dokonanej na wstępnym etapie wszczętego postępowania tylko kontynuując postępowanie winien skorygować kwalifikację przedmiotu postępowania, dokonując stosownych wyjaśnień w tym zakresie, chociażby w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ustalenia stanu faktycznego wskazują, że zakres prowadzonego postępowania, niewątpliwie dotyczy budynku inwentarsko-gospodarczego (nazwanego w piśmie informującym o wszczęciu postępowania jako budynku inwentarskiego) zlokalizowanego na działce nr ewid. 1021/6 w miejscowości Z., ponadto stan faktyczny wskazuje na inną kwalifikację przedmiotu postępowania niż określono w ww. piśmie z dnia 31.07.2019 r. Niewątpliwie nie jest to legalność przebudowy zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną a legalność robót budowlanych dotyczących wykonania otworu okiennego i drzwiowego w ścianie budynku inwentarsko – gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1021/6 w miejscowości Z.. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, jest ustalenie: jaki stan istniał przed wykonaniem robót, jakie prace zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, stwierdzenie, wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), gdyż nie są to okoliczności o charakterze faktu powszechnie znanego ani faktu znanego organowi z urzędu. Zatem ten element stanu faktycznego, mający w dodatku zasadniczy wpływ na tryb postępowania i wynik sprawy w postępowaniu powinien być ustalony należycie, zgodnie z zasadami postępowania i w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości czy kontrowersji. Sąd w całości akceptuje ustalenia jak i ocenę WINB dokonaną w zaskarżonym postanowieniu odnośnie przeprowadzania przez organ I instancji postępowania dowodowego z naruszeniem art. 7, 77 i 79 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie miał możliwości skontrolowania prawidłowości wydanego postanowienia pod kątem wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ z powodu braków przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego organ nie dysponował niezbędnym punktem odniesienia w postaci prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wskazany w postanowieniu zakres postępowania dowodowego nie mógł być przeprowadzony w trybie art 136 k.p.a. WINB wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. precyzyjnie wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał je za niezasadne. Po pierwsze skarżąca de facto podziela stanowisko WINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż stan faktyczny sprawy jest nieustalony, co było przyczyną wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Po drugie zaś, odnosząc się do zastrzeżeń p. Z. B. dotyczących przyznania przymiotu strony pani M.G., wskazuje, że stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora na której zlokalizowana jest sporna inwestycja. Brak jest również podstaw do negowania statusu M.G. jako strony postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę prawną do ustalenia legitymacji procesowej stron stanowił zatem art. 28 k.p.a. Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 457). Należy pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego poglądy wypracowane w orzecznictwie dotyczące statusu stron w sprawach pozwolenia na budowę mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r. II OSK 734/06). M.G. jest właścicielem działki graniczącej z działką, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania. Status skarżącej jako strony postępowania w tym postępowaniu nie powinien zatem budzić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art 151 P.p.s.a skargę oddalił jako niezasadną,