II SA/Rz 242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia R.K. (dalej: "Skarżący") prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: "A" zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą [...] położonej w [...], zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki. Od pozytywnej opinii (uchwały) Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej (dalej: "Prezydium ORA"), z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 i 5 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm.), Skarżący wniósł zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej. Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podało m.in., że opinia organu samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jako stanowiąca dowód w sprawie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie P.p.s.a.) może zostać zakwalifikowana do kategorii aktów, od których stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego Skarżący niezwłocznie po doręczeniu mu ww. uchwały wniósł skargę na uchwałę Prezydium ORA z dnia [...] listopada 2017 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. W odpowiedzi na skargę [...] Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, uzasadniając stanowisko odnośnie do odrzucenia, że opinia w sprawie wyrażenia zgody na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydana w formie uchwały nie należy do aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wskazany przepisem art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Oceniając charakter zaskarżonej w sprawie opinii podjętej w formie uchwały Prezydium ORA, należy stwierdzić, że nie jest ona ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, wynika z przepisów prawa. Opinia zaś stanowi jedynie ocenę, niczego nie rozstrzyga, nie jest nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej, a także nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego podmiotu. Podkreślić należy, że w myśl art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których ww. przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wyartykułowana została także w przepisach ustrojowych – art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2001 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U z 2016 r., poz. 846 ze zm. oraz w Konstytucji RP – art. 184). Tym samym podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 P.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych w formach wskazanych w art. 3 P.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, s.11, C.H. Beck, Warszawa 2017). Samorząd zawodowy aptekarski mieści się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji". Wykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy odbywa się na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną, w tym wypadku jest to powołana już ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Nie oznacza to jednak, że każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. Organy samorządu zawodowego aptekarskiego nie stanowią organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., a zatem akty podejmowane przez organy samorządu zawodowego aptekarskiego, a dotyczące jej członków podlegają kognicji sądów administracyjnych, gdy ustawa regulująca zasady i warunki wykonywania zawodu farmaceuty oraz organizację i zakres działania samorządu zawodowego aptekarskiego przewiduje taką możliwość, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. W tym też zakresie wydawane przez niego akty poddane mogą zostać kontroli sądowoadministracyjnej, o czym stanowi przepis art. 19 ustawy o izbach aptekarskich. Skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak zakresu w jakim Podkarpacka Okręgowa Izba Aptekarska działa jak organ administracji publicznej, czyli na podstawie nadmienionego art. 19 ustawy o izbach aptekarskich. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Stanowisko wyrażone w opinii oceniane może być tylko jako element stanu faktycznego w procedurze dotyczącej podejmowania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, ale dopiero w trakcie sądowej kontroli zgodności działania organu inspekcji farmaceutycznej. Z tego względu należy stwierdzić, że taka opinia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; jej przedmiot wykracza bowiem poza zakres właściwości tego sądu wskazany w powołanych powyżej przepisach. Z tych też względów skarga podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona opinia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Bezprzedmiotowy jest w takiej sytuacji również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.