II SA/Rz 232/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci kanalizacji sanitarnej - sprzeciw oddala –

Przedmiotem sprzeciwu D. K. (dalej zwanej: "skarżącą") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej i przekazująca sprawę do ponownego rozparzenia organowi instancji. Z akt sprawy wynika, że PINB wszczął na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej m.in. na stanowiącej jej własność działce nr 2018 w [...]. Organ ustalił, że zrealizowany na ww. działce (wzdłuż drogi powiatowej) odcinek kanalizacji sanitarnej Ø 200 mm, został wykonany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] (dalej: "Gmina" lub "inwestor") pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków i ich zasilaniem w energię elektryczną dla miejscowości [...]. Postępowanie w tej sprawie było dwukrotnie umarzane przez PINB, po raz pierwszy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], która w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez PWINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą z kolei PWINB uchylił decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zobowiązał Gminę, jako inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 w [...], do dostarczenia ekspertyzy technicznej o jakości wykonanych robót budowlanych odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na ww. działkach. PWINB na skutek uwzględnienia zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin dostarczenia ekspertyzy technicznej do dnia [...] stycznia 2018 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. II SA/Rz 1368/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA") oddalił skargę wniesioną na ww. postanowienie PWINB z dnia [...] listopada 2017 r. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1829/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną od ww. wyroku skargę kasacyjną. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], PINB nakazał Gminie – jako inwestorowi i właścicielowi przedmiotowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, wykonanie przy nim robót naprawczych, szczegółowo określonych w ekspertyzie przedłożonej przez Gminę w dniu [...] lutego 2019 r., stanowiącej załącznik do decyzji. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Obie ww decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 882/19. W powyższym wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonanie kanalizacji sanitarnej na kontrolowanym odcinku nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, zwracając jednocześnie uwagę, że przyjęcie powyższego wyklucza działanie organów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. O zastosowaniu sposobu likwidacji samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego decyduje ziszczenie się dyspozycji jednej z norm prawnych określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że nie została w sposób przekonujący wyjaśniona kwestia dysponowania przez Gminę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Po uprawomocnieniu się wyroku, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakazał Gminie sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] lipca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018 i 2015 w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją PWINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Na prośbę strony zobowiązanej, organ I instancji przedłużył termin sporządzenia i przedstawienia ww. projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] listopada 2020 r. W ustalonym terminie Gmina nie przedłożyła ww. projektu budowlanego zamiennego i nie wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu jego przedłożenia. Wobec powyższego, PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a."), art. 51 ust. 5 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r. poz.1333 – dalej: "P.b.") nakazał Gminie rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018 i 2015 w [...] w oparciu o wydaną przez Starostę [...] decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. N.. W złożonym odwołaniu podniósł, że on i sąsiedzi nie podzielają opinii skarżącej o wadliwym działaniu kanalizacji w obrębie ww. działek. Zdaniem odwołującego się kanalizacja działała i działa prawidłowo, co potwierdzają liczne ekspertyzy. Zarządca sieci utrzymuje obiekt w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Odwołanie od decyzji PINB złożyła również Gmina, zarzucając organowi naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z póź. zam.) przez niezawiadomienie strony o uchybieniu terminu na przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Gmina wyjaśniła, że opóźnienie w przedłożeniu projektu było przez nią niezawinione (było konsekwencją zbyt późnego wykonania zleconego projektu budowlanego zamiennego przez uprawnionego projektanta), a projekt ostatecznie został przedłożony. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., PWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r., już po wydaniu zaskarżonej decyzji, Gmina przedłożyła wymagany projekt budowlany zamienny, w związku z czym powstał obowiązek sprawdzenia, czy projekt ten nadaje się do zatwierdzenia. Organ zaznaczył, że co prawda nałożony obowiązek został wykonany po terminie, to jednak termin określany w decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ustalany jest przez organ w warunkach tzw. luzu administracyjnego, w sposób uznaniowy przy uwzględnieniu zasad racjonalności. Termin ten może być w zależności od potrzeb i okoliczności zmieniany. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że termin wykonania obowiązku o jakim mowa ww. przepisie ma charakter procesowy i wykonanie obowiązku po jego upływie nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 P.b. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może dokonać weryfikacji przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, który nie był przedmiotem postępowania sprawdzającego przed organem powiatowym, gdyż zakres takiego postępowania przekraczałby ramy postępowania uzupełniającego o jakim mowa w art. 136 K.p.a. i prowadziłby do wydania decyzji, z naruszeniem generalnej zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a. PWINB podkreślił, że niezbędne do przeprowadzenia postępowanie zakreślone jest przepisami art. 35 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z uwagi na zakres koniecznego dodatkowego postępowania (wymagający przed wydaniem decyzji zbadania nie tylko kompletności projektu, ale też sprawdzenia i wyjaśnienia kwestii merytorycznych) - mającego wpływ na wynik sprawy - organ odwoławczy nie może przejąć i przeprowadzić tego postępowania w oparciu art. 136 K.p.a. W sprzeciwie wniesionym do WSA w Rzeszowie, skarżąca podniosła, że termin wykonania nałożonego na Gminę obowiązku był dwukrotnie przedłużany, zaś obowiązek ten, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wykonano dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. Zdaniem skarżącej niedotrzymanie pierwotnego terminu nie wynikało z sytuacji epidemiologicznej w kraju, lecz było efektem lekceważącego stosunku inwestora. Skarżąca wytknęła ponadto, że projektant, który sporządził przedłożony projekt budowlany zamienny, nie ma wykształcenia specjalistycznego budowlanego, zaś w samym projekcie napisano to czego oczekiwała Gmina i nie wzięto pod uwagę ekspertyz, które skarżąca przedłożyła w trakcie postępowania. Podniosła, że w obu ekspertyzach zwrócono uwagę na nieprawidłowe spadki. Skarżąca nie zgodziła się ponadto ze stwierdzeniem, że kanalizacja nie działa szkodliwie na środowisko, jak również, że nie powoduje zanieczyszczeń powietrza. Jak podniosła, kanalizacja często wylewa i wtedy ścieki płyną przez część jej działki, przepustem i następnie do rzeki, zanieczyszczając środowisko, natomiast szczególnie latem tworzy się siarkowodór, który uniemożliwia przebywanie na posesji. Wniosła również o zwrot kosztów sądowych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2021 r. skarżąca podniosła, że powoływanie się na przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowi nadużywanie prawa. Zaznaczyła, że PINB nie doręczył jej odpisu odwołania, jak również nie poinformował o złożeniu przez inwestora projektu zamiennego. Zdaniem skarżącej projekt ten został złożony dopiero wraz z odwołaniem. Końcowo przypomniała, że Gmina nie dysponowała jej zgodą na zlokalizowanie sieci kanalizacyjnej w miejscu gdzie została wykonana. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że organ naruszył przepisy K.p.a., zwłaszcza art. 138 § 2 tej ustawy, gdyż w jej ocenie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu. Podkreśliła, że organ nie powinien poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany był samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym również te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Tym samym organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez PINB i ocenić przedstawiony projekt zamienny kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Rozpatrując sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym Sąd działając w oparciu o przepis art. 64d § 2 P.p.s.a. przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jednakże z uwagi na nadmierne zagrożenie epidemiologiczne związane z pandemią, wobec niemożliwości przeprowadzenia rozprawy bez narażenia na zakażenie stron i pracowników Sądu, a także brak możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odpowiednim poziomie, sprawa została skierowana przez Przewodniczącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym wnosząca sprzeciw jak i organ zostali powiadomieni. Strony miały możliwość przedstawienia dodatkowych stanowisk na piśmie, z czego skarżąca skorzystała. Sprawa zaś została rozpoznana w składzie trzech sędziów. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji podkreślić należy, że ponieważ ta została ona wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej P.p.s.a., od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, co do zasady, może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe należy także odnosić do sytuacji, w której nie został przeprowadzony dowód mający podstawowe i decydujące w zasadzie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sprzeciw nie jest zasadny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie konsekwentnie podziela stanowisko wyrażone w przywołanych przez PWINB wyrokach tut. WSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 890/18, z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1281/15 czy z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 387/13 (wszystkie przywołane wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Z przedstawionego wcześniej stanu faktycznego wynika, że decydujące znaczenie dla toku sprawy miały wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19, którym to zostały uchylone decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie nakazu doprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem. Wówczas to Sąd stwierdził, że zestawienie treści udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z rzeczywiście wykonanymi na gruncie robotami budowlanymi doprowadziło organy obydwu instancji do przyjęcia, że dokonane zmiany projektowanej kanalizacji na działce nr 2018 w [...] w zakresie usytuowania studzienek (zaprojektowano jedną studzienkę, a faktycznie wykonano dwie) oraz rzędnych studzienek, spadków i rzędnych (głębokości) posadowienia kanalizacji i założeń, co do koncepcji przebiegu kanalizacji, jakie nastąpiły przy budowie przedmiotowej kanalizacji uznano za zmiany dotyczące projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust.5 pkt 1 P.b.) zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999r. nr [...] co oznacza, że roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. to jest istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym. Sąd w tamtym wyroku podzielił przyjęte przez organy stanowisko, że wykonanie kanalizacji sanitarnej na kontrolowanym odcinku nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wskazał przyjęcie, że realizacja inwestycji nastąpiła z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego wyklucza działanie organów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Podkreślił, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 P.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. O zastosowaniu zaś sposobu likwidacji samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego decyduje ziszczenie się dyspozycji jednej z norm prawnych określonych w art. 51 ust. 1 P.b. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu naprawczym nie została w sposób przekonujący wyjaśniona kwestia dysponowania przez adresata obowiązku to jest Gminy, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 P.b. powinien zaś zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wyraziła zgodę na wejście w teren, gdy kanalizacja sanitarna zostanie wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreślił, że oświadczenie takie zawarte było w protokole z rozprawy administracyjnej i w odwołaniu, zaś skarżąca podtrzymywała oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim składała w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Według Sądu doszło do nieuprawnionego rozszerzenia przez organy orzekające treści tego oświadczenia. W świetle art. 153 P.p.s.a. organy miały więc obowiązek wykonać powyższe wskazania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. PINB nakazał inwestorowi sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] lipca 2020 r. projektu budowlanego zamiennego sieci uwzględniającego faktyczne zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. Termin został przedłużony do [...] listopada 2020 r. Bezspornie inwestor nie wykonał ww obowiązku w powyższym terminie. W konsekwencji PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nakazał rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej. Z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył projekt zamienny wraz z pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2020 r. Rację ma skarżąca, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Jednakże nie w każdej sytuacji jest to możliwe bez naruszenia fundamentalnych przepisów proceduralnych. Organ II instancji jest bowiem zobligowany uwzględnić cały stan faktyczny, który istnieje na chwilę wydania przez ten organ decyzji. Przywołane orzecznictwo podkreśla, że w razie takiej zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z istotną zmiana treści stosunku materialnoprawnego, ukształtowanego wcześniej decyzją organu I instancji, wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. Przedłożenie projektu budowlanego nawet po wydaniu takiej decyzji obligowało WINB do zbadania czy rzeczywiście istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki sieci. Jednakże przedłożenie takiego projektu skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i do tego przy rozważeniu innej podstawy materialnoprawnej przewidzianej w przepisach P.b. Należało bowiem sprawdzić przedłożony projekt budowlany w aspekcie art. 51 ust. 4 P.b. W konkretnych okolicznościach sprawy konieczne przy tym było również sprawdzenie czy rzeczywiście prawidłowo zostały wykonane wszystkie wiążące wskazania wynikające z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 882/19. Wszystko to, w oczywisty sposób wykraczało poza kompetencje organu odwoławczego w świetle art. 136 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie przez WINB postępowania wyjaśniającego niemal w całości i ewentualnie orzeczenie na zupełnie innej podstawie materialnoprawnej w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kwestia badania prawidłowości i kompletności przedłożonego przez Gminę projektu budowlanego nie była bowiem przez PINB w ogóle rozstrzygana. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. (w brzmieniu, które miało w sprawie zastosowanie z uwagi na przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ zobowiązany jest sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. Rzeczywiście jest tak, że postępowanie odwoławcze – co do zasady – ma na celu rozpoznanie po raz wtóry sprawy merytorycznie, ale materiał dowodowy może być w ramach tego postępowania uzupełniony tylko w zakresie wyznaczonym art. 136 k.p.a. Rację ma PWINB, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie było to możliwe bez naruszenia podstawowej zasady dwuinstancyjności, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a., mimo że za zaistniałą sytuację nie odpowiada organ I instancji. Niezależnie od tego kiedy inwestor faktycznie przedłożył projekt budowlany, jeśli uczynił to przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, konieczne było uwzględnienie tego faktu przez PWINB. Zarzuty skarżącej dotyczące samego projektu zamiennego, w tym osoby projektanta czy jego prawidłowości powinny być wyjaśnione właśnie w toku sprawdzenia przez organ, o którym mowa w art. 35 P.b. W tych okolicznościach konieczne będzie również zastosowanie wiążących wskazań i ocen WSA w Rzeszowie z wyroku w sprawie II SA/Rz 882/19. Dopiero decyzja wydana po zbadaniu wszystkich tych nowych okoliczności i dokonaniu ustaleń, których zakres niewątpliwie wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a., będzie mogła stać się przedmiotem orzekania przez organ II instancji, jeśli któraś ze stron wniesie odwołanie. Z kolei z uwagi na wcześniej przedstawiony zakres kontroli, której Sąd jest władny dokonać po wniesieniu sprzeciwu, który odbiega od kontroli po wniesieniu skargi, tylko te właśnie okoliczności mogły być przedmiotem badania w ramach postępowania przed Sądem. Wobec powyższego ocenie Sądu decyzja jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.