II SA/Rz 209/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

Przedmiotem skargi J. C. (skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. polegającej na odłączeniu z działki, na której znajduje się tartak, części powstałej z parceli gruntowej nr 702/7. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. polegającej na odłączeniu z działki, na której znajduje się tartak, części powstałej z parceli gruntowej nr 702/7. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępując zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, pismem z dnia 30 maja 2019 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, stosownie do treści art. 28 k.p.a. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. oświadczyła, że jest w posiadaniu części parceli nr 702/7, w związku z czym ma interes prawny do odzyskania pozostałej części parceli, którą włączono do tartaku przez błąd geodety. Następnie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że po dokonaniu analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalił, iż parcela gruntowa nr 702/7 została włączona do działek ew. nr 1439/1 i 1439/2, które stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Skarżąca na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabyła prawo własności działek ew. nr 1210, 1230, 1235, 1237, 1239 i 1441 położonych w K. Do protokołu nr [...] potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych spisanego w dniu [...] listopada 1976 r. skarżąca oświadczyła, że gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą ww. działki nabyła w drodze darowizny w 1970 r. od swojej matki Z. C. Natomiast Z. C. na mocy ww. ustawy nabyła prawo własności działek ew. nr 1216, 1217, 1221, 1223, 1226, 1241 i 1271 położonych w K. Do protokołu nr [...] potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych spisanego w dniu [...] listopada 1976 r. Z. C. oświadczyła, że działki objęte uwłaszczeniem tj. działki nr 1216, 1217, 1221, 1223, 1226, 1241, 1271 nabyła w drodze darowizny od T. i E. O. w 1938 r. Taki stan prawny obowiązuje niezmiennie od lat 70 - tych ubiegłego wieku. W ocenie organu I instancji, twierdzenia skarżącej dotyczące konieczności zwrotu tartaku, który dostarcza drewna na opał, nie stanowią o interesie prawnym lecz faktycznym do występowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] skarżąca podniosła m. in., że sąsiedztwo tartaku, z uwagi na prowadzoną działalność jest uciążliwe, zaś dodatkowy teren mógłby wpłynąć na rozwiązania urbanistyczne właścicieli tartaku. Organ stwierdził, że uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej usytuowanej na działkach ew. nr 1439/1 i 1439/2 nie stanowią przesłanki do uznania skarżącej za stronę postępowania, w myśl art. 28 k.p.a. W związku z powyższym organ I instancji umorzył postępowanie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku analizy akt przedmiotowej sprawy uznał, iż materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym, w związku z czym pismem z dnia 22 października 2019 r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że parcela gruntowa nr 702/7 została włączona do działek ew. nr 1439/1 i 1439/2 stanowiących własność Skarbu Państwa. Organ I instancji przy piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. przesłał do organu odwoławczego akta sprawy wraz z uwierzytelnioną kopią odrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Następnie przy piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji przesłał do organu odwoławczego odpis wykazu zmian gruntowych zalegającego w KW nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że rozpatrując odwołanie od decyzji administracyjnej jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego nie wykazała aby skarżąca posiadała interes prawny do wysuwania roszczeń względem parceli nr 702/7, żądając włączenia jej do swojej nieruchomości. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty przeprowadził ocenę żądania skarżącej stwierdzając, że zainteresowana nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym obrębu K. w zakresie odłączenia części gruntu z parceli nr 702/7 i zaskarżoną decyzją kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Wynikać ona może z przyczyn przedmiotowych - np. nastąpiła zmiana stanu prawnego i przestały obowiązywać przepisy będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w tej sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej lub z przyczyn podmiotowych - przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca nie posiada przymiotu strony, gdyż nie wykazała interesu prawnego do występowania z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r. Natomiast interes faktyczny, na który powołuje się skarżąca nie jest wystarczający, aby uznać jej interes prawny. Istniejąca sytuacja uzasadnia więc zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości, i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że mieszka w sąsiedztwie tartaku i jako spadkobierczyni chce odzyskać prawo własności części parceli gruntowej nr 702/7, która należała do jej matki i jej rodziców. Zdaniem skarżącej parcela nr 702/7 w części została włączona do działki skarżącej nr ew. 1441, natomiast na skutek błędu geodety przy wyznaczaniu granicy – w części do działki, na której znajduje się tartak. Skarżąca wskazała, że na parceli nr 702/7 znajdują się jej budynki: mieszkalny i gospodarczy, zaś na parcelach nr 702/4 i 700/3 wybudowano tartak, którego właścicielami były osoby pochodzenia żydowskiego, a następnie zostały przejęte przez Skarb Państwa. Skarżąca podniosła, że parcela nr 702/7 nigdy nie została wywłaszczona. Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny w odzyskaniu części parceli nr 702/7, gdyż z uwagi na błędne wyznaczenie granicy, posadowiony w granicy płot znajduje się w odległości uniemożliwiającej zakończenie budowy domu mieszkalnego na działce skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył następujące argumenty. Skarga została uwzględniona niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie prawa procesowego w zakresie art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą negatywnej oceny legalności kontrolowanych decyzji jest stwierdzenie, że organy pierwszej i drugiej instancji wadliwie uznały, że skarżącej nie przysługuje legitymacja wnioskowa sprawie o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków w trybie aktualizacji informacji ewidencyjnych (art. 24 ust. 2b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /u.p.g.k./), a w konsekwencji skarżąca nie posiada przymiotu strony w powyższym postępowaniu. Tymczasem szczegółowa analiza treści i kierunku żądania skarżącej wskazuje, że zmierza ona do weryfikacji geodezyjnych zasobów w zakresie przebiegu granicy pomiędzy jej działką nr 1441 a należą do Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych) działką nr 1439/2, która powstała w wyniku przekształcenia dawnej parceli gruntowej nr 702/7. Skarżąca nie będąc profesjonalnym podmiotem prawniczym samodzielnie wniosła o "odłączenie części parceli gruntowej 702/7" z powodu "błędu geodety" (zob. wniosek z dnia 31 grudnia 2018 r.) "przy wyznaczaniu granicy" (zob. s. 2 odwołania z dnia 17 września 2019 r.), wskazując, że na dawnych parcelach gruntowych (w tym na parceli nr 702/7) powstał tartak, a poprzednik prawny skarżącej uzyskał od Zarządu Miejskiego w K. zezwolenie na użytkowanie budynku z dnia 4 października 1948 r. na parceli gruntowej nr 702/7 (zob. k. 7 akt organu odwoławczego), co ma świadczyć o tym, że dawna parcela nr 702/7 nie została w całości objęta "wywłaszczeniem" na rzecz Państwa. W konsekwencji twierdzenie skarżącej, że żąda "odłączenia" części dawnej parceli gruntowej nr 702/7 i "przyłączenia" jej do działki nr 1441 należy rozumieć jako żądanie weryfikacji zasobów geodezyjnych będących podstawą wpisu w ewidencji danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy należącą do skarżącej działki nr 1441 a powstałą w wyniku przekształcenia parceli nr 702/7 działką nr 1439/2. Wątpliwości skarżącej jawią się prima facie jako zasadne, jeżeli wziąć pod rozwagę, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] podstawą wpisu własności Skarbu Państwa w zakresie – powstałych w wyniku przekształcenia (zniesienia) parcel gruntowych nr 702/5 i 702/7 – działek nr 1439/1 i 1439/2 jest orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r., podczas gdy wskazane wyżej zezwolenie na użytkowanie budynku znajdującego się na parceli gruntowej nr 702/7 zostało udzielone J. C. w dniu 4 października 1948 r. Powstaje zatem wątpliwość co do sposobu zniesienia parceli gruntowej nr 702/7 do działki nr 1439/2, skoro legalność posadowienia budynku poprzednika prawnego skarżącej na tejże parceli została potwierdzona decyzją administracyjną właściwego organu, a z orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lipca 1948 r. wynika, że parcela nr 702/7 w całości przeszła na własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji powstaje zatem zasadnicza wątpliwość co do prawidłowości znajdującej się w zasobach bazy danych ewidencyjnych podstawy ustalenia przebiegu granicy pomiędzy aktualnymi działkami nr 1439/2 i 1441. Wobec powyższego należy stwierdzić, że o ile konstatacja organu odwoławczego, że "analiza materiału dowodowego nie wykazała", aby skarżąca "posiadała interes prawny do wysuwania roszczeń względem pgr 702/7" jest ogólnie trafna, o tyle na tle rzeczywistej treści żądania skarżącej (której zrekonstruowanie należało do obowiązków organów orzekających w sprawie) wniosek o braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków w trybie aktualizacji informacji ewidencyjnych (art. 24 ust. 2b i 2c p.g.k.) w zakresie przebiegu granicy pomiędzy należącą do skarżącej działką nr 1441 a działką nr 1439/2 jest już wadliwy. Skarżąca jest bowiem uprawniona do żądania weryfikacji prawidłowości danych oraz podstaw wpisu ewidencyjnego w zakresie granicy pomiędzy swoją nieruchomością nr 1441 a nieruchomością objętą działką nr 1439/2, która powstała z pgr 702/7. Konieczne jest zatem merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej w związku z przedłożonymi przez nią dokumentami oraz bazą dostępnych organom dokumentów i materiałów źródłowych będących podstawą wpisów w zakresie granicy spornych działek nr 1439/2 i nr 1441 (zob. § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków/rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r.). W szczególności należy zbadać i wyjaśnić, czy i w jakim zakresie dokumenty źródłowe i geodezyjne potwierdzają prawidłowość wyznaczenia i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1439/2 i nr 1441 oraz czy geodezyjna synchronizacja i analiza geodezyjno-kartograficzna materiałów źródłowych w zakresie zniesienia pgr nr 702/7 do działki nr 1439/2 na tle zniesienia b. parceli gruntowej (z mapy katastralnej zalegającej w aktach administracyjnych wynika, że miała ona numer 713) do działki nr 1441 potwierdza, że aktualny przebieg granicy wynika z prawidłowych danych i materiałów zgromadzonych w operacie ewidencyjnym. Na tym tle należy oczywiście pamiętać, że postępowanie aktualizacyjne w zakresie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może zostać wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek (art. 24 ust. 2a u.p.g.k.), a w przypadkach niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 u.p.g.k. rozstrzygnięcie wniosku uprawnionego podmiotu następuje w drodze decyzji administracyjnej o zmianie danych ewidencyjnych w całości albo w części zgodnie z żądaniem wniosku, albo decyzji administracyjnej o odmowie zmiany danych ewidencyjnych w całości albo w części (art. 24 ust. 2b pkt 2 i ust. 2c u.p.g.k.). Organy ewidencyjne muszą przy tym pamiętać, że niezależnie od tego, czy postępowanie aktualizacyjne jest prowadzone z urzędu, czy na wniosek zadaniem tych organów jest zawsze przeprowadzenie w odpowiednim zakresie weryfikacji prawidłowości wpisów i ich podstaw, aby operat wykazywał zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, w tym także tymi, które wykazują, że dane dotychczas ujawnione są niezgodne ze stanem prawnym lub faktycznym albo błędne (np. na skutek wadliwego przeprowadzenia czynności geodezyjnych, wadliwego sporządzenia dokumentacji geodezyjnej) (§ 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). Zgodnie bowiem z § 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, że dokonywanie zmian danych ewidencyjnych może następować także w następstwie korygowania błędów lub pomyłek powstałych w procesie sporządzania dokumentacji geodezyjnej lub wprowadzania danych do rejestru. Przykładowo istnieją podstawy do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeśli tylko zostanie ustalone, że wpis był dotknięty od początku istotną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi prawnemu lub faktycznemu już w dacie jego dokonania. Utrwalony i prawidłowy w związku z tym jest pogląd, że w ramach obowiązku aktualizacji danych ewidencyjnych możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usuwanie lub prostowanie wadliwie dokonanych już wpisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07; wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., I OSK 1628/10). Taką możliwość potwierdza także art. 24 ust. 2a pkt 1) ppkt d) p.g.k., stanowiąc, że zmiana informacji ewidencyjnych z urzędu może wynikać z wykrycia błędnych informacji. Ponadto, jak już wspomniano, z § 45 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych m.in. w celu wyeliminowania danych błędnych. Powyższe stwierdzenia nie naruszają natomiast ogólnej zasady, że przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów ewidencyjnych oznacza, że nie kształtują one ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., I OSK 945/10; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 389/10; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13). Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r., I OSK 580/13). W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.