II SA/Rz 208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 208/18 UZASADNIENIE W dniu 25 maja 2017 r. JG (inwestor) zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, na działce nr 98, położonej w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w 60% leży w obszarze przeznaczonym dla realizacji celu publicznego w poprzednio obowiązujących planach miejscowych, obejmujących obszar wód projektowanego zbiornika wodnego dużej retencji [...]. Organ I instancji podniósł, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż lokalizacja wnioskowanej inwestycji nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", tj. warunku "dobrego sąsiedztwa". Ponadto w opisywanej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania wyjątku od ww. zasady, wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odnoszące się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Skarżący nie wykazał bowiem, aby istniał realny związek pomiędzy gruntami rolnymi skarżącego a planowaną zabudową w ramach zabudowy zagrodowej. Wprawdzie z zaświadczenia Wójta z 13 czerwca 2017 r. wynika, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne od 21 kwietnia 1998 r., a wielkość posiadanych przez niego gruntów rolnych na terenie Gminy [...] przewyższa średnią powierzchnię gruntów rolnych wymaganą dla gospodarstwa rolnego w tej Gminie, jednakże – zdaniem organu – sam fakt posiadania gruntów rolnych o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie nie jest wystarczająca przesłanką do uznania ich właściciela za rolnika. Inwestor w piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. wyjaśnił, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne znajduje się miejscowości [...], jednakże jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, obecnie grunty gospodarstwa stanowią pola koszone dla celów płatności obszarowej oraz sad. Zdaniem organu I instancji, istotny jest też fakt, że skarżący zawnioskował o lokalizację planowanego siedliska na gruntach nie będących jego własnością, aktualnie nie użytkowanych pod uprawy rolne i oddalonych o około 25 km od jego gospodarstwa. Dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie są zaś wiarygodną informacją, że na posiadanych przez niego działkach realnie funkcjonuje gospodarstwo rolne, co z kolei mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że wnioskowana zabudowa będzie rzeczywiście stanowić zaplecze dla tego gospodarstwa i będzie z nim powiązana funkcjonalnie. Inwestor jest zameldowany w [...] od 1984 r. i nie mieszka w gminie, w której zlokalizowane jest jego gospodarstwo rolne. Zdaniem Wójta, nie może być zatem uznany za rolnika w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1405 z późn. zm.). W ocenie organu, dla wyrażenia takiej oceny nie bez znaczenia pozostaje wiek wnioskodawcy (65 lat) oraz stan zdrowia (skarżący pobiera rentę zdrowotną). W świetle powyższego – zdaniem organu I instancji – w realiach opisywanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem określenie wymagań dla planowanej inwestycji podlega tym samym regułom, co każda inna inwestycja tworzona zgodnie z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała z kolei, że teren objęty wnioskiem położony jest w znacznym oddaleniu od najbliższej zabudowy tworzącej główne jednostki osadnicze miejscowości [...] oraz sąsiedniej miejscowości [...]. W obszarze tym występują przede wszystkim tereny rolnicze, przechodzące w tereny leśne, a najbliższe kubaturowe obiekty zagospodarowania przestrzennego to dwa, małe gabarytowo budynki o charakterze rekreacyjnym, usytuowane w odległości 200 – 250 m od terenu inwestycji. Najbliższa enklawa rozproszonej zabudowy mieszkaniowej o charakterze zabudowy wiejskiej zlokalizowana jest zaś w odległości 360 – 470 m, wzdłuż drogi publicznej powiatowej nr [...]. Najbliższe budynki występujące w grupach zabudowy, tworzące urbanistyczną całość, zlokalizowane są natomiast w odległości 500 – 550 m od terenu objętego wnioskiem i występują zbyt daleko, aby można było mówić o uzupełnieniu, poprzez planowaną zabudowę, układu tworzącego określoną strukturę osadniczą. Tym samym, planowana przez skarżącego inwestycja naruszą normę zasady tzw. dobrego sąsiedztwa bowiem zabudowa ta nie będzie współistnieć z zabudową istniejącą, zmieni obecny sposób użytkowania terenu, spowoduje konflikt funkcjonalny i przestrzenny, a przede wszystkim nieuzasadnione rozproszenie zabudowy z punktu widzenia ładu przestrzennego. Nieuzasadniona fragmentacja wiejskich terenów otwartych użytkowanych rolniczo i cennych przyrodniczo, z uwagi na zaliczenie ich do Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, oraz eksponowanych krajobrazowo doprowadzi do niszczenia walorów gospodarczych, przyrodniczych i krajobrazowych, a w rezultacie nieekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Potencjalna zabudowa w terenie otwartym, eksponowanym krajobrazowo, na tle otwartych terenów rolnych, zadrzewień i zalesionych wzgórz, naruszy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gruntów rolnych i leśnych oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków odnośnie braku statusu "rolnika" po jego stronie oraz nieprowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Odwołujący podniósł, że argumentacja dotycząca jego wieku, stanu zdrowia oraz braku legitymowania się prawem własności do wnioskowanej nieruchomości nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ nie wyjaśnił przy tym, jakie konkretnie dokumenty winien przedłożyć wnioskodawca w celu wykazania, że wnioskowana inwestycja będzie powiązana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Podniósł ponadto, że działka objęta jego wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie drogi gminnej, posiada istniejący zjazd nad ciekiem wodnym, a realizacja planowanych budynków nie zaburzy ładu architektonicznego i pozwoli mu na poszerzenie prowadzonej działalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzje organu I Instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa, o którym stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie u.p.z.p. nie zawiera definicji "działki zagrodowej" czy "gospodarstwa rolnego", a opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych można przyjąć, że nie istnieją powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu do centralnego punktu zagrody, niemniej istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do inwestycji wnioskowanej przez odwołującego, z przyczyn słusznie wykazanych przez organ I instancji. Przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy legitymowała się prawem do dysponowania wnioskowaną nieruchomością na cele budowlane, jednakże kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia opisywanej sprawy, jako że grunty, na których inwestor chce zrealizować budynki nie mogą być uznane za związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a więc za część gospodarstwa. Tym samym nie sposób twierdzić, że do rozstrzygnięcia sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem regulacja ta odnosi się do prowadzenia gospodarstwa rolnego jako sytuacji obecnej a nie przyszłej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, JG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admiracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, prowadzące do nieuprawnionego wniosku, że gospodarstwo rolne skarżącego z uwagi na oddalenie od terenu inwestycji nie stanowi gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 61 u.p.z.p.; 2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do kwestii niespełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa, co może wskazywać, ze organ odwoławczy nie poddał w tym zakresie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, jak również poprzez ogólnikowe wyjaśnienie pojęć "zabudowy zagrodowej", "siedliska" i "gospodarstwa rolnego"; 3. art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność wykazania, że prowadzi gospodarstwo rolne; 4. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, podczas gdy w realiach opisywanej sprawy zachodziły podstawy do jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia; 6. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że nie wykazano w niej bez żadnych wątpliwości i z odpowiednim uzasadnieniem, że ustalenie warunków zabudowy naruszyłoby chroniony prawem interes publiczny lub interes osób trzecich oraz zasadę dobrego sąsiedztwa; 7. art. 59 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie go względem skarżącego, pomimo posiadania gospodarstwa o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa na terenie Gminy [...], jak również z powodu uznania, że brak tytułu prawnego do objętej wnioskiem nieruchomości uniemożliwia zastosowanie wskazanych regulacji; 8. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy weryfikacji w zakresie dokonanej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Stosownie do art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) –"u.p.z.p." wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 – zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyłączone jest w przypadku inwestycji określonych w art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. Z uwagi na wskazany we wniosku skarżącego rodzaj inwestycji - budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej- istotne znaczenie miała treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. , który stanowi, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, a nawet czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej czy kilku gmin. Istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26.10.2017 r., II SA/Rz 783/17, wszystkie orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że gospodarstwo rolne skarżącego prowadzone w miejscowości [...] o pow. 7,4626 ha (przekraczającej średnia powierzchnie gospodarstwa rolnego w Gminie [...] - 2,09 ha) nie jest związane z planowaną zabudową. Wskazuje na to nie tylko znaczna odległość tej zabudowy od miejsca położenia gospodarstwa (ok. 25 km), jak i brak jej funkcjonalnego i organizacyjnego powiązania z gospodarstwem rolnym. Brak tego powiązania organy wywodzą z analizy materiału dowodowego, z którego wynika, że gospodarstwo to posiada zabudowania gospodarcze – oborę, stodołę i pomieszczenia socjalne, a jego grunty stanowią obecnie pola koszone dla celów płatności obszarowej, natomiast na działce nr 98 w [...], która nie jest własnością skarżącego, zamierza on dopiero prowadzić hodowlę. Legitymowanie się prawem własności działki pod planowaną zabudowę nie jest oczywiście warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ma natomiast znaczenie, jak słusznie wywodzi organ, dla oceny związku planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym , czyli zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Słusznie wywodzi organ, że prowadzenie gospodarstwa rolnego dotyczy sytuacji obecnej, aktualnie istniejącej, a nie hipotetycznej. Aktualnie nie ma zaś żadnego powiązania gospodarczego prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa z gruntami oznaczonymi w ewidencji jako działka nr 98 w [...]. Słusznie też wywodzi organ, że przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi wyjątek od reguły, nie może być interpretowana rozszerzająco zasady. Przyjęcie takiego stanowiska jak prezentuje skarżący prowadziłoby do sytuacji, że praktycznie w każdym przypadku, gdy o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zabudowy zagrodowej ubiega się właściciel gospodarstwa, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, należałoby stosować wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odstępować od ustalania "dobrego sąsiedztwa", co stanowiłoby oczywiście nadużycie prawa i wypaczenie istoty i celu ww. przepisu. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29.11.2017 r., II SA/Gd 361/17, "wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma na celu umożliwienie rolnikom - posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko" W sytuacji zatem, gdy organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a Sąd uznaje tę ocenę za prawidłową, ich powinnością było zastosowanie zasad ogólnych czyli ustalenie czy zachodzą warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Należy przypomnieć, że generalnie zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany, określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), celem przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa". W rozpoznawanej sprawie taka analiza urbanistyczna w formie tekstowej i graficznej została sporządzona. Na jej podstawie organ I instancji sprzyjał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem działka objęta wnioskiem leży w obszarze terenów rolnych, przechodzących w tereny leśne, w najbliższym sąsiedztwie – ok. 200 – 250 m od terenu inwestycji znajdują się 2 niewielkie budynki o charakterze rekreacyjnym, najbliższa enklawa rozproszonej zabudowy mieszkaniowej o charakterze zabudowy wiejskiej zlokalizowana jest zaś w odległości 360 – 470 m, wzdłuż drogi powiatowej, natomiast najbliższe budynki występujące w grupach zabudowy, tworzące urbanistyczną całość, zlokalizowane są w odległości 500 – 550 m od terenu objętego wnioskiem i występują zbyt daleko, aby można było mówić o uzupełnieniu, poprzez planowaną zabudowę, układu tworzącego określoną strukturę osadniczą. Tym samym, planowana przez skarżącego inwestycja naruszą normę zasady tzw. dobrego sąsiedztwa bowiem zabudowa ta nie będzie współistnieć z zabudową istniejącą, zmieni obecny sposób użytkowania terenu, spowoduje konflikt funkcjonalny i przestrzenny, a przede wszystkim nieuzasadnione rozproszenie zabudowy z punktu widzenia ładu przestrzennego. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Należy przypomnieć, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Nie ulega wątpliwości, że brak jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji do analizy urbanistycznej oraz przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś obliguje Sąd do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy, związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, dokona oceny spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co obejmować będzie również ocenę prawidłowości sporządzonej analizy i może skutkować ewentualnym jej uzupełnieniem bądź nawet sporządzeniem nowej, gdyby organ II instancji uznał, że istniejąca nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W postępowaniu tym winna również zostać wyjaśniona sygnalizowana przez pełnomocnika skarżącego w czasie rozprawy kwestia wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek sąsiadujących z działką nr 98 i aktualnego stanu zagospodarowania tych terenów. O kosztach obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.