II SA/Rz 204/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala –

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania J.M. (dalej: "Skarżąca") reprezentowanej przez pełnomocnika – adwokata, od decyzji Burmistrza Miasta (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dziadkiem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] października 2020 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem. Burmistrz przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") i wskazał, że art. 17 u.ś.r. , przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W sprawie brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym syna, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad swoim ojcem. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, w którym zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny (która wynika z prawnego i moralnego obowiązku), lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Skarżąca mieszka w miejscowości położonej ok. 12 km od miejsca zamieszkania dziadka. Przedstawiony przez Skarżącą zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że pomoc dziadkowi w postaci wykonywania wykazanych czynności spełnia znamiona stałej lub długotrwałej opieki nad dziadkiem. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonywanie opisanych czynności w celu sprawowania opieki nad dziadkiem powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Przesądzającą o odmowie przyznania świadczenia okolicznością jest to, że osobą zobowiązaną do alimentacji jest ojciec wnioskodawczyni. Dziadek mieszka wraz z synem, który jest ustawowo bezpośrednio zobowiązany do alimentacji (art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "K.r.o."), ale nie jest on w stanie sprawować osobistej opieki nad potrzebującym ojcem. Główną przeszkodą jest zły stan zdrowia, który uniemożliwia wykonywanie całodobowej opieki przy chorym ojcu. Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Sama okoliczność, iż jest on leczony przewlekle i wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego (co wynika z zaświadczenia lekarskiego), przy równoczesnym braku orzeczenia potwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności, nie zwalnia syna z obowiązku alimentacyjnego na rzecz ojca. Z kręgu osób, które mogą być uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć wnuczki osoby wymagającej opieki; jest to możliwe wyłącznie w przypadku, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, czyli syn, nie byłby w stanie wypełnić swoich obowiązków alimentacyjnych. W sprawie syn nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopnie niepełnosprawności, zatem to na nim, jako zobowiązanym do alimentacji, spoczywa obowiązek opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Tym samym wyklucza to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, nawet w sytuacji, jeżeli to ona tą opiekę sprawuje. W skardze pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W ocenie Skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W tym kontekście, wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) Skarżąca działająca przez pełnomocnika-adwokata, wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, gdzie stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 maja 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania, obejmującego m.in. wywiad środowiskowy u osoby wymagającej opieki, decyzją z dnia [...] października 2020 r., Burmistrz odmówił przyznania świadczenia. Stwierdził, że brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej przed obowiązkiem alimentacyjnym syna osoby wymagającej opieki. Syn (ojciec Skarżącej), w świetle zaświadczenia lekarskiego, nie może sprawować opieki na ojcem ze względu na zły stan zdrowia, jednakże nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie ma zastosowanie również art. 17 ust. 1a u.ś.r. który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ Skarżąca, będąca wnuczką, nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, zatem przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. W myśl art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Natomiast zgodnie z art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Jak wyżej wskazano, art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnia także od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę, bowiem osoby te, zgodnie ze wskazanymi przepisami K.r.o., są zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Innymi słowy, w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, wyprzedzają osoby spokrewnione w stopniu dalszym. III. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że ojciec Skarżącej a syn osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo syna osoby wymagającej opieki (ojca Skarżącej) wyprzedza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Jest tak dlatego, ponieważ obowiązek alimentacyjny syna wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem dziadka. Jednocześnie Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika (i skarga okoliczności tej podnosi), aby Skarżąca legitymowała się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych względem dziadka. Wobec tego nie ma podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym badać i przesądzać, że w rozumieniu przepisów K.r.o. skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej w stosunku do dziadka, skoro dla konkretyzacji obowiązku alimentacyjnego przewidziane jest inne, odrębne postępowanie (przed sądem powszechnym). Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jedynie odpowiedni stopień niepełnosprawności jest okolicznością wyłączającą (mogącą wyłączać) możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną. Jest to przesłanka porównywalna z przesłanką z art. 132 K.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Podkreślić też należy, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane i aczkolwiek powoduje limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak wprowadzenie tej przesłanki nie może być uznane za naruszenie wartości konstytucyjnych, w tym zasady równości i sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. I OSK 2392/20). Wobec tego Sąd stwierdza, że skoro dziadek Skarżącej ma syna (osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) i syn nie został wykluczony z obowiązku alimentacji, to nie został spełniony warunek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym dziadkiem (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2414/15). Ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), jak również naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.