II SA/Rz 2012/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 października 2023 r.nr SKO.4172.11.2349.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji – skargę oddala –

Przedmiotem skargi B.M. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") z dnia 6 października 2023 r. nr SKO.4172.11.2349.2023, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr GG-II.6123.366.2023.MW1 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydane w następującym stanie faktycznym sprawy; Wójt Gminy C. pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą, parkingu, pylonu reklamowego, murków oporowych, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gmina C., na rzecz Skarżącego. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. Starosta, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.; dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że według treści projektu decyzji, teren objęty inwestycją obejmuje areał o pow. 0,40 ha stanowiący użytek rolny ozn. symb. LIII (kontur ABCD) oznaczony jako działki nr [...] i [...] - obręb K. gmina C. i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż spełnia wymogi art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Jednakże analizując przesłaną dokumentację w oparciu o art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stwierdzono, że w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy błędnie wyznaczono obszar zwartej zabudowy. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc w nim, że z analizy dokumentów przygotowanych przez gminę C. wynika, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zdaniem Skarżącego obwiednia określająca obszar zwartej zabudowy jest wrysowana poprawnie, uwzględniając skrajne budynki i działki, na których są one zlokalizowane i pozwala na uzyskanie warunków zabudowy. W wyniku rozpoznania zażalenia, SKO opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 października 2023 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 126 i art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a u.o.g.r.l. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r. poz. 1688; dalej zwana: "ustawą zmieniającą"), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.). Jak wynika natomiast z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Organ wyjaśnił, że w stosownie do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., jednym z warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby zgoda taka nie była wymagana, jest to, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że obszar zwartej zabudowy wyznaczony na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowy i nie odpowiada definicji obszaru zwartej zabudowy określonej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. Organ wskazał, że zgodnie z ustawową definicją obszar zwartej zabudowy stanowi obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Skoro obwiednia ma być prowadzona w odległości 50 m albo od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki (jeśli ich odległość od granic działki jest mniejsza niż 50 m) to przyjąć należy, że w obszarze zwartej zabudowy mogą się znaleźć wyłącznie działki już zabudowane, co wyklucza z obszaru analizowanego pojęcia działki niezabudowane, przy czym zabudowa powinna spełniać warunki ustalone w ustawie dla zwartej zabudowy (nie bierze się pod uwagę budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej). W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym map terenu projektowanej inwestycji, wynika bezsprzecznie, że przedmiotowe działki są aktualnie działkami niezabudowanymi. Dlatego granice tych działek nie mogą posłużyć do wyznaczenia granicy obszaru zwartej zabudowy. Działki na których planowana jest inwestycja nie spełniają zatem warunku określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. - wbrew ustaleniom wskazanym w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowana terenu - gdyż leżą w całości poza obszarem zwartej zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja na działkach nr [...] i [...] nie spełnia wymogów określonych w ustawie; 2. art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy; 3. art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nierozpatrzenie opinii biegłego T.F. zawartej w załącznikach nr 1-4 do projektu decyzji, w której biegły stwierdził, że teren inwestycji spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a co za tym idzie nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odmówienie opinii mocy dowodowej i tym samym uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w ww. przepisie; 4. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym; 5. art. 80 § 2 k.p.a., poprzez brak oceny materiału dowodowego, w szczególności nie poddanie ocenie ww. opinii biegłego T.F., jak również nie wezwanie biegłego do uzupełnienia opinii lub nie powołanie innego biegłego; 6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie dowodów, na których organ się oparł, stwierdzając, że w załączniku do projektu decyzji błędnie wyznaczono obszar zwartej zabudowy, jak również nie wskazanie przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ww. opinii biegłego, w której biegły stwierdził, że teren inwestycji spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, a także ewentualne o uchylenie decyzji organu I instancji, jeżeli wystąpią przesłanki z art. 135 P.p.s.a. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy L. nr [...], na okoliczność odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki orzekania o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w takim samym stanie prawnym i faktycznym oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera wyniki analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. T.F. wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...], które jednoznacznie wskazują, że planowana inwestycja spełnia w sposób łączny warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Organ podważając wyznaczony przez biegłego obszar zwartej zabudowy oraz sposób wyznaczenia obwiedni, nie oparł swoich wywodów na żadnych dowodach, wkraczając w wyniku tego w merytoryczną treść analizy biegłego, do czego nie był uprawniony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1649 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Organu I instancji zostało wydane w ramach uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, planowanej na działkach, które stanowią użytki rolne klasy III. W związku z powyższym projekt decyzji podlegał uzgodnieniu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Należy bowiem pamiętać, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.zp., uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Uzyskanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, która planowana jest na gruntach rolnych klasy III obwarowane jest szczegółowymi wymogami. Co do zasady, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Należy przy tym zaznaczyć, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 7 ust. 2a już nie obowiązywał (na podstawie art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) – dalej ustawa zmieniająca). Jednak podlegał on zastosowaniu w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, który przewiduje, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z racji tego, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy został wniesiony przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega on rozpoznaniu z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z września 2023 r. oraz z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (tj. obowiązującego do dnia 23 września 2023 r.) –zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 16.04.2024 r., II SA/Rz 237/24, LEX nr 3708438. W niniejszej sprawie Organy uzgadniające przyjęły, że działki, na których planowana jest inwestycja znajdują się poza możliwymi do wyznaczenia obszarami zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Przepis ten wyznacza dwa sposoby wyznaczania obszaru zwartej zabudowy. W przypadku gdy budynki tworzące zwartą zabudowę znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działek, na których są położone, obszar zwartej zabudowy wyznacza się po zewnętrznych granicach tych działek. Jeżeli natomiast odległość pomiędzy budynkami tworzącymi zwartą zabudowę a granicami działek, na których są położone wynosi 50 m i więcej, wówczas obszar zwartej zabudowy wyznacza się na podstawie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę. Stosownie do art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., zwarta zabudowa oznacza zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zaznaczyć przy tym trzeba, że "obszar zwartej zabudowy" jest pojęciem szerszym od "zwartej zabudowy", w związku z czym warunkiem koniecznym nie jest to, aby grunty mające być przedmiotem inwestycji znajdowały się w zwartej zabudowie, ale bez jej prawidłowego ustalenia niemożliwe jest prawidłowe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Prowadzi to do konkluzji, że proces weryfikacji przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. powinien się składać z dwóch następujących po sobie etapów. Pierwszy z nich polegać winien na dokonaniu ustalenia jaki jest zespół budynków tworzących zwartą zabudowę. Po przeprowadzeniu tych ustaleń można przejść do wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy oraz ustalenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu, na której ma być realizowana inwestycja zawiera się w tym obszarze. Taki stan rzeczy wynika wprost z brzmienia art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., w którym ustawodawca definiując "obszar zwartej zabudowy" posługuje się zupełnie odrębnym pojęciem "zwartej zabudowy". Warto podkreślić, że także sposób w jaki skonstruowano ten przepis wyraźnie wskazuje, że istnieje możliwość zastosowania przewidzianych w nim sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od tego, w jakiej odległości od granic działek znajdują się poszczególne skrajne budynki tworzące zwartą zabudowę (tak wyrok WSA w Białymstoku z 7.09.2023 r., II SA/Bk 514/23, LEX nr 3609749). Jak wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej, dołączonej do postanowienia Starosty – organ uzgadniający wyznaczył w sąsiedztwie inwestycji dwa zespoły budynków tworzących zwartą zabudowę. Jeden zespół budynków, znajdował się na działkach o nr [...]. Był to zespół 5 budynków mieszkalnych, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 m. Wokół tego zespołu wyznaczono obszar zwartej zabudowy a obwiednia została poprowadzona w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę oraz po zewnętrznych granicach ww. działek – tam gdzie odległość budynków od granic była mniejsza niż 50 m. Drugi zespół budynków tworzących zwartą zabudowę, znajdował się na działkach o nr [...]. Był to zespół 6 budynków, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 m. Wokół tego zespołu wyznaczono obszar zwartej zabudowy a obwiednia została poprowadzona w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę oraz po zewnętrznych granicach ww. działek – tam gdzie odległość budynków od granic była mniejsza niż 50 m. Działki inwestycyjne o nr [...] i [...] znajdują się poza ww. obszarami zwartej zabudowy. Nie został więc spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Odnosząc się do argumentów skargi należy wskazać, że organy uzgadniające projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie były związane sposobem wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy, jaki został przedstawiony na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej. Uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowi wyłączną kompetencję Starosty jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zatem to do Starosty należy wyznaczenie zawartej zabudowy a następnie obszaru zwartej zabudowy oraz weryfikacja na tej podstawie spełnienia warunków, wskazanych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Prawidłowo Organy przyjęły, że obszar zwartej zabudowy wyznaczony na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej jest nieprawidłowy. Zdaniem Sądu analiza załącznika graficznego nr 3, jak również analiza danych dostępnych w Geoportalu wskazuje, że budynki zaliczone przez Urbanistę do zwartej zabudowy nie spełniają wymogu z art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., gdyż odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach nr [...] oraz nr [...] przekracza odległość 100 m. Zatem na podstawie wybranych przez Urbanistę budynków nie można było wyznaczyć obszaru zwartej zabudowy w sposób uwidoczniony na ww. załączniku graficznym. Z tego powodu analiza urbanistyczna nie mogła przemawiać za niezgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Organu I instancji odpowiadają prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.