II SA/Rz 197/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Ś., A. T., L. T. i R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.415.123.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia 11 października 2022 r. nr GPB.6730.56.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżących A. Ś., A. T., L. T. i R. Ś. solidarnie kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na rzecz skarżących A. Ś., A. T., L. T. i R. Ś. solidarnie kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi A.Ś., R.Ś., A.T. oraz L.T. (dalej jako: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.415.123.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 11 października 2022 r. nr GPB.6730.56.2022 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny sprawy przestawia się następująco; Wnioskiem z dnia 9 września 2022 r. A.Ś. i R.Ś. oraz A.T. i L.T. wystąpili do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m na terenie obejmującym działki nr [...] w m. P. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 11 października 2022 r. nr GPB.6730.56.2022, Burmistrz, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że w myśl art. 3 pkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; "u.P.b.") ogrodzenia zaliczane są do urządzeń budowlanych, tj. urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak stwierdził organ, ogrodzenie nieruchomości nie jest więc samodzielnym obiektem budowlanym, którego budowa wymagałaby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył także, że z treści przytoczonego przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu innych robót budowlanych również może wymagać uzyskania warunków zabudowy. Jak natomiast ustalono, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 u.P.b., budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, więc tym samym nie wymaga uzyskania warunków zabudowy. Wobec powyższego Burmistrz stwierdził, że jeśli inwestycji polegającej na "budowie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m" nie można zaklasyfikować jako obiektu budowlanego ani jako innych robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, to tym samym, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przedsięwzięcie takie nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji powyższego, organ uznał, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalania warunków zabudowy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Burmistrza, składając na postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednak nie formułując w tym zakresie konkretnych zarzutów. Do zażalenia załączyli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...], którym nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym między innymi zaświadczenia Burmistrza Miasta [....] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Kolegium, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO.415.123.2022, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art.144 k.p.a. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżone postanowienie Burmistrza w mocy. Podzielając stanowisko Burmistrza, organ odwoławczy zauważył, że od czerwca 2015 r. nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy Prawo Budowlane, dzięki której w znaczny sposób uproszczona została procedura i formalności przy stawianiu ogrodzeń oraz prostych i nieskomplikowanych obiektów budowlanych. Między innymi nowelizacja ta pozwala na budowę ogrodzenia, które nie przekracza wysokości 2,2 m od poziomu terenu, bez zbędnych formalności. Następnie organ odwołał się do treści art. 59 u.p.z.p. Jak podał, w przepisów art. 59 ust.1 i 2 można wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2. Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak zaznaczył organ, z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 wynika, że od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że komentowany przepis rozróżnia dwie sytuacje. Jedną z nich jest zmiana zagospodarowania odnosząca się do terenu, drugą zaś stanowi zmiana sposobu użytkowania, która dotyczy istniejącego obiektu budowlanego lub jego części. Następnie przybliżył jak należy rozumieć te pojęcia. W dalszej kolejności SKO wskazało, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443) dodano ust. 2a, którego brzmienie zmieniono ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471). Unormowanie to przedmiotowo dotyczy budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, oraz wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych i ogrodzeń do 2,2 m. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 29 budowa wymienionych rodzajów obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, do którego inwestor obowiązany jest dołączyć także projekt budowlany. Jest to tak zwane zgłoszenie z projektem budowlanym. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Końcowo zaś nadmieniło, że w związku z powyższym wymienione wcześniej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...], jako w części niewykonalne w dniu wydania, może być przez wnioskodawców zaskarżone w odwołaniu od decyzji o legalizacji ogrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez SKO zaskarżonego postanowienia Burmistrza pomimo, że w sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, 3. art. 48b ust. 3 pkt 1 u.P.b. poprzez niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że w toku postępowania legalizacyjnego robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, na inwestora nakładany jest obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym wydanie takiej decyzji w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym jest dopuszczalne; 4. art. 59 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy w przypadku nałożenia na inwestora, w toku postępowania legalizacyjnego, którego przedmiotem są roboty, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zobowiązania do przedłożenia takiej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w celu wykonania zobowiązania nałożonego na skarżących przez PINB w [...], w toku postępowania legalizacyjnego. Budowa ww. ogrodzenia wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, ponieważ została wykonana bez wymaganego zgłoszenia. Ogrodzenie wybudowane zostało na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zaś zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 u.P.b. roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że powyższe zobowiązanie zostało nałożone na skarżących przez PINB w [...] na podstawie art. 48b ust. 1 u.P.b. Natomiast zgodnie z art. 48b ust. 3 pkt 1 u.P.b., w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy, dla której przepisy prawa budowlanego nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc m.in. polegającymi na budowie ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,2 m), inwestor w celu legalizacji takiej budowy zobowiązany jest do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zaznaczył, przepis ten stanowi więc wyjątek od wywiedzionej przez Kolegium, z treści art. 59 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. zasady, że dla inwestycji niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Powyższa zasada nie znajduje zastosowania w przypadku postępowań legalizacyjnych, w toku którego na inwestora nakładany jest obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, również w przypadku legalizacji budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę. Pełnomocnik podkreślił końcowo, że stanowisko wyrażone przez organy pozbawia skarżących możliwości zalegalizowania wybudowanego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z powodów w niej podniesionych. Jak wskazano na wstępie, przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla ogrodzenia o wysokości do 2,20 m na terenie wcześniej opisanej nierchomości. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w wykonaniu obowiązku nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie PINB) postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] – według jego uzasadnienia – w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym ww ogrodzenia. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 48b ust. 1 i 3 u.P.b. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, że inwestorzy do tamtego postępowania przedłożyli decyzje Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] zezwalające na wykonanie ogrodzenia. Powyższe sugeruje, że ogrodzenie objęte wnioskiem skarżących może znajdować się na terenie objętym jedną z form ochrony zabytków – jak wskazano w skardze – na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Kwestii tej nie wyjaśniono, mimo że kopia ww postanowienia PINB z dnia [...] września 2022 r. została załączona do lakonicznego zażalenia. Organy obydwu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że przepisy u.P.b. dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia poniżej 2,20 m nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, czego konsekwencją jest to, że dla budowy ogrodzenia poniżej 2,20 m nie jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do ust. 2 tej normy prawnej przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Odpowiednie stosownie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Co prawda przepis art. 29 ust. 2 pkt 20 u.P.b. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, jednakże z art. 29 ust. 7 u.P.b. wynika, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 – 4, wykonane: 1) przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia – przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rzeczywiście ogrodzenie na gruncie u.P.b. nie jest obiektem budowlanym lecz zgodnie z art. 3 pkt 9 u.P.b. urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak jednak wynika z wyżej przytoczonego art. 29 ust. 7 u.P.b. może zaistnieć sytuacja, że na jego budowę będzie wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zasadny jest zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez organy przepisów art. 48 b u.P.b. i faktu prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego dotyczącego ogrodzenia objętego wnioskiem o wydanie decyzji. Z przepisów art. 48 b ust. 1 – 3 u.P.b. jasno wynika, że zarówno w przypadku gdy przedmiotem takiego postępowania jest budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 2), jak i inna niż wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowa inna niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3 (ust. 3), to do legalizacji niezbędne jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim bez wyjaśnienia kwestii z jaką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – wobec wzmiankowanych w uzasadnieniu postanowienia PINB okoliczności związanych z ochroną zabytków należało uchylić postanowienia obydwu instancji z powodu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wcale nie jest oczywiste –zwłaszcza w świetle treści uzasadnienia ww postanowienia PINB – że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestorów. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile organ I instancji, wobec treści złożonego wniosku o wydanie decyzji mógł nie mieć informacji przesądzających o konieczności wszczęcia postępowania i wyjaśnienia wzmiankowanych okoliczności związanych z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym i możliwą ochroną zabytków, o tyle SKO już powinno było się pochylić nad tą kwestią. Do zażalenia załączono bowiem kopię postanowienia PINB. Przy okazji zwrócić należałoby też uwagę na brzmienie art. 30 ust. 7 u.P.b. Mając na uwadze powyższe, Sąd był zobligowany do uchylenia postanowień obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a z powodu naruszenia przepisów postępowania, które – co oczywiste – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.