II SA/Rz 1897/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2021 r. nr OA.7723.20.4.2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala -

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. nr 0A.7723.20.4.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia 19 października 2021 r. nr P1NB.5200.8.1.2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości9 000 zł. Jak wynika z akt sprawy, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr OA.7721.20.1.2020 uchylił decyzję PINB w [...] z dnia 31 grudnia 2019 r. nr PINB.5160.8.1.2018 i jednocześnie nakazał Gminie [...] rozbiórkę osadnika gnilnego znajdującego się na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości T. W dniu 23 czerwca 2021 r., po wcześniejszym przeprowadzeniu oględzin, Gmina otrzymała upomnienie wzywające ją do wykonania nałożonych obowiązków w terminie 7 dni. W związku z niewykonaniem obowiązku określonego w ww. decyzji PWINB w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr OA.7721.20.12020 został wystawiony w dniu 4 sierpnia 2021 r. tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym egzekucję administracyjną oraz zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku zażalenia strony skarżącej, PWINB postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. nr OA.7723.20.2.2018 uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 19 października 2021 r. nr PINB.5200.8.1.2021 w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożył na Gminę [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 000,OO zł, jednocześnie ustalając opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ I instancji wezwał do uiszczenia grzywny i opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy. W przypadku nie uiszczenia nałożonych kwot w wyznaczonym terminie, organ instancji wskazał, że zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie PINB w [...] wezwał zobowiązanego: Gminę [...] do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W razie niewykonania obowiązku w tym terminie, orzekł, iż będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ I instancji wskazał, że nałożona grzywna spowodowana jest uchylaniem się zobowiązanego od obowiązku wykonania nakazu zawartego w sentencji decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr OA.7721.20.1.2020. Od powyższego postanowienia Gmina [...] wniosła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. nr 0A.7723.20.4.2021, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwana w skrócie: k.p.a.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...] właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nałożona na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: p.e.a.) stanowi środek egzekucyjny, przy czym jej nałożenie i egzekucja ma na celu zmuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku nałożonego przez organ. Zdaniem PWINB w przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanej. W ocenie organu ll instancji grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, gdyż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). Zgodnie z art. 126 p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, natomiast w przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie zastępcze w niniejszej sprawie byłoby bardziej dolegliwe dla zobowiązanej chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązana musiałaby ponieść, przy czym przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. Wobec powyższego uznano grzywnę w celu przymuszenia za mniej dolegliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Wysokość grzywny ustalono w oparciu o art. 121 § 2 p.e.a., zgodnie z którym grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, przy czym wysokość grzywny nałożonej na podstawie ww. przepisu jest uznaniowa. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia w kwocie 9 000 zł jest uzasadnione, zatem należy uznać, że grzywnę nałożono prawidłowo, a jej wysokość znajduje uzasadnienie celowościowe. Zdaniem organu Il instancji skoro zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, organ I instancji prawidłowo przystąpił do wykonywania czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki osadnika gnilnego. PINB w [...] przypomniał o ciążącym na zobowiązanej obowiązku, po czym wystawił tytuł wykonawczy i nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia i wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nakładające na Gminę [...] grzywnę w celu przymuszenia zostało wydane w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy. Gmina wniosła skargę na powyższe postanowienie PWINB w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, nierzetelnej i jednostronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało to błędnym nałożeniem na Gminę kary w kwocie 9 000 zł w celu przymuszenia wykonania decyzji PW1NB; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie informacji, iż Gmina podejmuje działania mające na celu wykonanie nałożonego obowiązku w kwestii wyboru wykonawcy oraz uzyskania wszelkich niezbędnych dokumentów, tj. pozwolenia na wejście w teren od Powiatowego Zarządu Dróg w [...] oraz P. O. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślone są jedynie okoliczności działające na niekorzyść strony, które zostały poddane rozbudowanej analizie. Gmina wyjaśniła, że po wydaniu decyzji przez PWINB w Rzeszowie podjęła kroki zmierzające do rozbiórki osadnika gnilnego. Na przełomie stycznia i lutego pracownik Urzędu Gminy w [...] telefonicznie wykonał rozeznanie cenowe spośród kilku przedsiębiorców o wykonanie powyższego zadania, jednak bez żadnego pozytywnego odzewu. Strona skarżąca podała, że w dniu 23 czerwca 2021 r. poprzez wiadomości mailowe zostały rozesłane zapytania do 6 firm z czego dwie odpowiedziały negatywnie. Następnie w dniu 22 lipca 2021 r. zostało umieszczone na stronie BIP rozeznanie cenowe dla zadania pod nazwą: ,,Wykonanie częściowej rozbiórki sieci kanalizacyjnej wraz z zasypaniem osadnika oraz podłączeniem jednego budynku mieszkalnego do istniejącej sieci kanalizacyjnej w miejscowości T. na działkach nr ewid. [...] ". Rozeznanie cenowe zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz przesłane w formie papierowej do trzech potencjalnych wykonawców. Do dnia 30 lipca 2021 r. nie wpłynęła jednak żadna oferta. W dniu 6 sierpnia 2022 r. zostało ogłoszone kolejne rozeznanie cenowe, które również zostało umieszczone na stronie BIP Gminy i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz wysłane pocztą tradycyjną do dwóch potencjalnych wykonawców. Do terminu składnia ofert, tj. do dnia 23 sierpnia 2021 r. nie wpłynęła żadna oferta. Gmina podniosła, że kolejnym krokiem w celu wyłonienia wykonawcy było ogłoszenie w dniu 24 sierpnia 2021 r. zapytania ofertowego, które również zostało umieszczone na stronie BIP i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz wysłane pocztą tradycyjna do czterech potencjalnych wykonawców, jednak i w tym przypadku nie wpłynęła żadna oferta. Ostatnie zapytanie ofertowe zostało ogłoszone w dniu 14 września 2021 r. Do terminu składania ofert, tj. 30 września 2021 r. również nie wpłynęła żadna oferta. W dalszej kolejności Gmina wystosowała pismo do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z prośbą o wyrażenie zgody na wejście w teren działki nr [...], celem realizacji nałożonego obowiązku. W odpowiedzi Powiatowy Zarząd Dróg pismem z dnia 1 października 2021 r. poinformował, iż zgodę na wejście w pas drogowy Gmina może uzyskać w formie decyzji administracyjnej po przedłożeniu odpowiedniego wniosku wraz z załącznikami (kopię mapy zasadniczej, harmonogram robót oraz projekt organizacji i zabezpieczenia robót). W związku z powyższym Gmina przystąpiła do rozeznania cenowego w zakresie wykonania projektu czasowej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...], relacji T. – W. na czas wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem rozbiórki osadnika gnilnego. W dniu 20 października 2021 r. została podpisana umowa na wykonanie ww. zadania z wyłonioną firmą z terminem wykonania do dnia 15 grudnia 2021 r. Gmina wskazała, że nie uchyla się od nakazu rozbiórki osadnika gnilnego znajdującego się na działkach nr [...], jednak w związku z procedurami administracyjnymi oraz brakiem zainteresowania firm do podjęcia się takiej inwestycji termin wykonania zobowiązania ulega wydłużeniu. Gmina podniosła, że w decyzji końcowej nie został ustalony termin wykonania zobowiązania. W odpowiedzi na skargę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 23 lutego 2022r. Gmina wniosła o uwzględnienie postanowienia PWINB z dnia 22 lutego 2022r. nr OA7722.20.7.2021, uchylającego postanowienie PINB w [...] z dnia 4 października 2021r. nr PINB.5160.8.1.2021 w przedmiocie nałożenia na Gminę obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących kanalizacji sanitarnej i umarzającego postępowanie organu I instancji w całości. Zdaniem Gminy w postanowieniu tym stwierdzono, ze osadnik gnilny wybudowano zgodnie z przepisami prawa i właściciele zgodzili się na przebieg sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji zdaniem Skarżącej- nałożenie na Gminę grzywny w celu przymuszenia rozbiórki osadnika gnilnego staje się bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przesłanki do nałożenia na Gminę grzywny w celu przymuszenia zostały spełnione. Zgodnie z art. 119 § 1 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Co istotne, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia może być zatem zastosowana w przypadku egzekucji każdego obowiązku o charakterze niepieniężnym i z takim obowiązkiem mamy do czynienia również w niniejszej sprawie. Należy przypomnieć, że ostateczną decyzją z dnia 3 sierpnia 2020r. PWINB w Rzeszowie nałożył na Gminę obowiązek rozbiórki osadnika gnilnego, znajdującego się na działkach wskazanych w sentencji ww. decyzji w miejscowości T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021r. II SA/Rz 1077/20 oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny. W związku z powyższym Gmina zobowiązana była do wykonania obowiązku wskazanego w ww. decyzji ostatecznej PWINB pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z brakiem podjęcia odpowiednich przez Gminę czynności zmierzających do wykonania ww. decyzji, co stwierdzono w trakcie oględzin dnia 18 czerwca 2021r. organ egzekucyjny uprawniony był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia zachodzi, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (tak art. 119 § 2 p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku nałożonego w ww. decyzji ostatecznej, możliwymi do zastosowania środkami egzekucyjnymi, obok grzywny w celu przymuszenia było wykonanie zastępcze. W zaskarżonym postanowieniu organ zasadnie uznał, że z uwagi na możliwość umorzenia grzywny, przewidzianą w art. 125 § 1 p.e.a., jak również zwrócenia grzywny w znacznej części (art. 126 p.e.a.) zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest mniej dolegliwym środkiem w porównaniu do wykonania zastępczego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, stosownie do art. 15 p.e.a. doręczył Gminie upomnienie a w dalszej kolejności, został Skarżącej doręczony tytuł wykonawczy, zawierający obligatoryjne elementy z art. 27 § 1 p.e.a. oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, stosownie do art. 122 § 1 p.e.a. Postanowienie PINB w [...] z dnia 19 października 2021 r. zwierało również obligatoryjne elementy wskazane w art. 122 § 2 p.e.a. tj.: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nałożona grzywna nie przekraczała również granic wyznaczonych przez art. 121 § 2 p.e.a. Skarżąca Gmina zarzucała, że nie uwzględniono informacji, iż podejmuje ona działania w celu wykonania nałożonego obowiązku. Na potwierdzenie Gmina przedstawiła harmonogram działań, zmierzających do wykonania ww. ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, że o prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego świadczy nie wykonanie nałożonego obowiązku. Stan taki istniał zarówno na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jaki wydania kontrolowanych postanowień organu I i Il instancji, jak również na dzień wniesienia skargi, co wynika bezpośrednio z jej treści. Z przedstawionego w skardze harmonogramu podjętych czynności wynika natomiast, że oprócz rozmowy telefonicznej na przełomie stycznia i lutego 2021r. Gmina podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku pod koniec czerwca 2021r. a zatem po przeprowadzeniu oględzin i po doręczeniu upomnienia. Z powyższego wynika, że dopiero te czynności zainicjowały pewnie działania Gminy, mające umożliwić wykonanie obowiązku. Niemniej jednak z treści skargi (wniesionej po upływie ponad roku od dnia wydania ostatecznej decyzji) wynika, że obowiązek nałożony przez PWINB w Rzeszowie decyzją z dnia 3 sierpnia 2020r. nadal nie został wykonany. Należy również wskazać, że przywoływane przez Gminę postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2022r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie wykonaniu podlega decyzja PWINB z dnia 3 sierpnia 2020r., która jest ostateczna i prawomocna. W decyzji tej nałożono nakaz rozbiórki osadnika gnilnego (który powstał około 1982r.) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) uznając, że zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź środowiska. Powoływane przez Gminę postanowienie z dnia 22 lutego 2022r. dotyczyło natomiast legalności wybudowania kanalizacji sanitarnej, z którą ww. osadnik gnilny został połączony. W postanowieniu tym PWINB doszedł do konkluzji, że uprawdopodobniony został fakt, iż inwestycja budowy kanalizacji sanitarnej na przełomie 1994 i 1995 roku została wykonana legalnie. Nie jest więc zasadne twierdzenie Gminy w piśmie z dnia 23 lutego 2022r., że osadnik gnilny wybudowano zgodnie z przepisami prawa. Postanowienie PWIB z dnia 22 lutego 2022r. dotyczyło legalności budowy kanalizacji sanitarnej. Z kolei w decyzji PWINB z dnia 3 sierpnia 2020r. organ ten rozstrzygnął o wybudowaniu osadnika gnilnego w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowiska i z tego powodu nałożył obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. I pkt 1 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten, orzeczony w ostatecznej decyzji nadal podlega wykonaniu. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.