II SA/Rz 1842/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "GITD") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] (dalej w skrócie: "WITD") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenie wskazanych w decyzji przepisów o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 92a ust. 5 pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł w sytuacji gdy maksymalna kara nie powinna przekroczyć kwoty 15.000 zł, bowiem kontrolowany podmiot w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 osób; 2) art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenia stypizowane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy w załączniku do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast znamiona naruszeń powinny zostać uregulowane w ustawie zgodnie z konstytucyjną zasadą nullum crimen sine lege, która odnosi się również do administracyjnych kar pieniężnych. Po rozpoznaniu odwołania, GITD decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 - dalej w skrócie: "u.t.d."), lp. 5.7, lp. 5.2, lp. 5.11, lp. 5.6, lp. 5.8, lp. 5.5, lp. 5.9, lp. 6.3.16, lp. 6.3.17, lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 23, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014, s. 1) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GITD streścił przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie oraz dokonał omówienia stwierdzonych naruszeń lp. 5.7. lp. 5.2, lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.8, lp. 5.9, lp. 5.11, lp. 6.3.17, lp. 6.3.18, lp 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzając, że kary pieniężne za poszczególne naruszenia zostały nałożone prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do treści odwołania GITD stwierdził, że art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Jednocześnie skarżący w odwołaniu nie wskazał na żadne okoliczności, które w jego ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d. GITD podkreślił przy tym, że z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 92b i art. 92c u.t.d., powinien wykazać sam przedsiębiorca. GITD odwołując się do art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazał, że skarżący ma władcze uprawnienia wobec kierowcy, może mu polecić wykonanie czynności, udzielić wiążących instrukcji i wskazówek. Wynikający z art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stosunek podporządkowania pozwala na bezpośredni wpływ na działania kierowcy, a przedsiębiorca posiada możliwość zapobieżenia nieprawidłowościom w pracy kierowcy. Z tych względów nie może w rozpatrywanej sprawie znaleźć zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu odwołania GITD stwierdził, że ponowna analiza ilości zatrudnienia w przedsiębiorstwie wykazała, że skarżący w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio 15 kierowców. Wobec powyższego prawidłowo została nałożona na stronę kara pieniężna w łącznej wysokości 20.000 zł. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję GITD, zaskarżając ją w całości. Skarżący powtórzył zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji WITD, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że kontrola została przeprowadzona w dniach od 11 stycznia 2021 r. do 29 stycznia 2021 r. Zatem dla ustalenia maksymalnej wysokości kary znaczenie miało ustalenie średniej liczby arytmetycznej zatrudnionych przez podmiot kierowców w okresie 6 miesięcy przed 11 stycznia 2021 r., a więc w okresie od 11 lipca 2020 r. do 11 stycznia 2021 r. Skarżący przez cały czas nie posiadał więcej niż 9 samochodów ciężarowych, a zatem nie potrzebował więcej kierowców niż ma samochodów. W konsekwencji skarżący wskazał, że średnia liczba zatrudnionych i pracujących dla skarżącego kierowców nie przekroczyła 9, a zatem na skarżącego mogła zostać nałożona maksymalna kara 15.000 zł. Ponadto skarżący podniósł, że wszystkie naruszenia, które zostały mu przypisane, zostały określone w załączniku do u.t.d. co jest błędem nie tylko legislacyjnym, ale narusza normy konstytucyjne i powoduje, że nie powinien być karany za naruszenia stypizowane poza ustawą - w załączniku do niej, bowiem załącznik znajduje się poza hierarchią źródeł prawa. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy wyrażone w doktrynie. W odpowiedzi na skargę, GITD podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy naruszyły przepisy prawa procesowego i materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela podniesiony w skardze zarzut, dotyczący poczynionych przez organy ustaleń w kwestii średniej arytmetycznej zatrudnionych przez skarżącą spółkę kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Elementem podstawy materialnoprawnej wymierzenia skarżącej kary w wysokości 20 000 zł, był art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., w myśl którego suma kar pieniężnych, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "średniej liczby arytmetycznej" ma swoje istotne przełożenie na kierunek wykładni art. 92a ust. 5 u.t.d. Przez średnią arytmetyczną należy rozmieć sumę liczb podzieloną przez ich liczbę. Przy ustalaniu średniej arytmetycznej liczby zatrudnionych kierowców bierze się zatem pod uwagę iloraz sumy liczby kierowców zatrudnionych u danego przedsiębiorcy w każdym z 6 miesięcy i liczby 6. Średnią liczbę zatrudnionych kierowców należy zawsze zaokrąglać w dół do pełnej liczby. Przedmiotową liczbę określa się według wzoru: x = (m1 + m2 + m4 + m5 + m6) : 6, gdzie x stanowi średnią liczbę zatrudnionych kierowców, m1-m6 to suma kierowców zatrudnionych w poszczególnych 6 miesiącach. Organy obu instancji nie poczyniły należytych ustaleń w przedmiocie rozstrzygnięcia jaka była średnia liczba kierowców zatrudnionych przez skarżącą w okresie 6 miesięcy od dnia wszczęcia kontroli; kontrola została wszczęta w dniu 11 stycznia 2021 roku, a zatem przeanalizować należało okres od lipca do grudnia 2020 roku; ustalić ilu kierowców zatrudniała skarżąca w każdym z tych miesięcy i uzyskaną sumę podzielić przez 6, zaokrąglając uzyskany wynik w dół. Ustaleń w tak zakreślonym obszarze brak. Organ I instancji na stronie 61 decyzji wskazał, że suma kar wynosi 89 100 zł. "jednakże stosownie do art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. kara zostaje ograniczona do kwoty 20 000 zł." Sąd zwraca uwagę, że art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. ogranicza karę do 15 000 zł. Nie wiadomo więc, czy organ pomylił się w wysokości kary, przyjmując że skarżąca zatrudniała do 10 kierowców w analizowanym okresie, czy też pomylił podstawę prawną, przyjmując, że skarżąca zatrudniała powyżej 10 kierowców (ale mniej niż 50) w tym przedziale czasu. Wątpliwości tych nie usuwa organ II instancji, który stwierdza jedynie, że skarżąca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniała średnio 15 kierowców. Organ nie wyjaśnia, na jakiej podstawie poczynił te wyliczenia, pomimo precyzyjnych danych podanych w tej kwestii w odwołaniu. Z informacji przedłożonych przez skarżącą wynika, że zatrudniała ona następującą liczbę kierowców: 07/20 -10; 08/20 – 12; 09/12 – 10; 10/20 – 9; 11/20 – 10, 12/20 – 10. Średnia arytmetyczna wynosi więc 10 (61:6 = 10,16). Jak z powyższego wynika, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. Sąd zaznacza, że przedstawione wyliczenie nie jest dla organów wiążące. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą i wypowiedzą się precyzyjnie co do tego, ilu kierowców zatrudniała skarżąca spółka w poszczególnych miesiącach w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli oraz przedstawią wyliczenia liczby arytmetycznej, zgodnie z paradygmatem wynikającym z art. 92a ust. 5 u.t.d. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia drugiego z zarzutów skargi – wymierzenia kary nie na podstawie ustawy, lecz załącznika do ustawy. Sąd zwraca uwagę, że załączniki zawierające wykaz naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym – załączniki I, III i IV stanowią element składowy samej ustawy i nie są autonomicznymi aktami normatywnymi. Odesłania do załączników znajdują się w przepisach art. 92 i 92a u.t.d., które integralnie kształtują zasady odpowiedzialności na gruncie u.t.d. Nie można wobec powyższego zasadnie twierdzić, że wymierzenie kary w oparciu o załącznik do u.t.d. stanowi pozakonstytucyjne nałożenia sankcji bez ustawowego umocowania. Reasumując, Sąd przyjął, że organy nie poczyniły w sprawie wystarczających ustaleń, które pozwalałyby rozstrzygnąć, czy w sprawie zastosowanie znajduje art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., czy też art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.