II SA/Rz 1838/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.409.RÓ.1782.269.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – skargę oddala –

II SA/Rz 1838/23 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a.").postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.409.RÓ.1782.269.2023 o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy E.G. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z 18 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia, że akt własności ziemi numer [...] z obrębu D. jest ostateczny. Do wniosku dołączyła kserokopię ww. aktu własności ziemi wydanego [...] sierpnia 1976 r. na rzecz W.D. i jego żony Z.D. oraz kopię aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z [...] grudnia 2021 r. po Z.D. z którego wynika, że wnioskodawczyni jest jej spadkobierczynią. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] postanowieniem z 24 lipca 2023 r. nr RiGG.6810.18.2023 odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wyjaśnił, że w wyniku analizy akt uwłaszczeniowych nr [...] przekazanych przez Starostę [...] stwierdził, że akt własności ziemi z [...] sierpnia 1976 r. nie zawiera urzędowej adnotacji wskazującej na jego ostateczność czy prawomocność. W rozdzielniku ww. aktu własności ziemi wpisano, że otrzymują go: "1. Ob. D. W. i Z. - [...]" oraz "2. Ob. S. J. i M. - [...]". Organ wskazał, że egzemplarz aktu własności ziemi przeznaczony dla J. i M. S. nadany w urzędzie pocztowym w dniu 9.09.1976 r. nie został im doręczony. Przedmiotowy akt własności ziemi zalega w aktach sprawy wraz z kopertą oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru, które zawiera adnotację sporządzoną 10 września 1976 r., że przesyłka została zwrócona do nadawcy, ponieważ adresaci zmarli. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że J.S. zmarł w S. w dniu [...].12.1960 r., przed wydaniem adresowanego do niego aktu własności ziemi. M.S. zmarła w dniu [...].08.1985 r. we W. Od [...] lipca 1974 r. do chwili śmierci zameldowana była pod adresem: ul. [...], [...]. Z danych uzyskanych z Urzędu Miejskiego w S. wynika, że M.S. wyprowadziła się z S. w 1966 r. oraz, że ostatni adres jej zamieszkania w S. to ul. [...]. Jak stwierdził organ w związku z powyższym nie mogła odebrać aktu własności ziemi przesłanego we wrześniu 1976 r. na adres ul. [...], [...]. Burmistrz stwierdził zatem, że akt własności ziemi z [...] sierpnia 1976 r. nie został doręczony wszystkim stronom postępowania. Brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię zwłaszcza, że wydanie takiego zaświadczenia rodzi doniosłe skutki w zakresie prawa materialnego, gdyż stanowi dowód na przysługiwanie danej osoby prawa własności nieruchomości. Wobec braku dokumentów, które pozwalałyby jednoznacznie stwierdzić, że akt własności ziemi którego dotyczy wniosek jest ostateczny, organ postanowił odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Zażalenie na to postanowienie złożyła wnioskodawczyni domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania tj. art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i niewydanie zaświadczenia pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 218 § 1 k.p.a. uzasadniających powstanie obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści; naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia, z uwagi na fakt niedoręczenia przedmiotowego aktu własności ziemi wszystkim stronom postępowania; b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym ustaleniu, że kwestia objęta żądaniem skarżącej budzi wątpliwości, a więc wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy obiektywnie brak jest przeszkód do wydania żądanego zaświadczania, a stan faktyczny i prawny nie ma charakteru interpretacyjnego czy ocennego wbrew twierdzeniom organu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium jako słuszne oceniło stanowisko organu I instancji, że skoro z posiadanej przez niego dokumentacji archiwalnej nie wynika, że akt własności ziemi z dnia [...].08.1976 r. nr [...] o treści wynikającej z tego aktu został doręczony stronom, to fakt ten stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność wskazanego aktu własności ziemi. Jako zasadne uznało rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniło, że zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Akt własności ziemi nie zawiera urzędowej adnotacji wskazującej na jego ostateczność. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie wynika, że wskazany akt własności ziemi stał się ostateczny. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem Burmistrza oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia organu I Instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści podczas, gdy okoliczności faktyczne sprawy pozwalały organowi na wydanie przedmiotowego zaświadczenia; - art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny, oceny i z tej przyczyny organ nie może wydać żądanego zaświadczenia, w sytuacji gdy z akt uwłaszczeniowych jasno wynika, że akt własności ziemi nie został zaskarżony przez żadną ze stron czy też ich następców prawnych, a wobec upływu terminu do jego zaskarżenia akt własności ziemi stał się ostateczny co uzasadnia wydanie zaświadczenia potwierdzającego ten fakt; - art. 9 w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa skarżącej do uzyskania zaświadczenia o żądanej treści, a to będące konsekwencją braku ustalenia w ramach postępowania wyjaśniającego dlaczego podczas postępowania uwłaszczeniowego akt własności ziemi został wysłany na nieaktualny adres M.S., co wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organów obu instancji w niniejszej sprawie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy w całości postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Skarżąca podkreśliła, że organy pomijają zasadniczą kwestię, że akt własności ziemi staje się ostateczny z mocy prawa, w sytuacji gdy żadna ze stron nie wniesie odwołania w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Organ analizując akta uwłaszczeniowe nie ustalił wpłynięcia odwołania, a więc akt własności ziemi stał się ostateczny, bez względu na to czy zostało to odnotowane na dokumencie czy też nie, z uwagi na fakt, że jest to czynność techniczna. Brak doręczenia M.S. egzemplarze aktu własności ziemi stanowi ewidentny błąd organu polegający na wysłaniu go na nieprawidłowy adres, a konsekwencjami tego błędu obarczona zostaje skarżąca. Aktu własności ziemi nie można uchylić, zmienić ani stwierdzić jego nieważności, nie można w tej sprawie wznowić postępowania. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy nowego stanu prawnego, z uwagi na fakt, że powstał on z mocy prawa, co wynika wprost z art. 1 ust. 1 ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżącej brak odwołania złożonego w terminie skutkuje tym, że decyzja staje się ostateczna. Skoro w aktach uwłaszczeniowych odwołania takiego nie ma to potwierdza to fakt, że decyzja stała się ostateczna, a zaświadczenie o żądanej przez nią treści powinno zostać wydane. Skarżąca wyjaśniła, że zaświadczenie o które wnioskowała jako następca prawny W. i Z. D. miało stanowić podstawę do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości objętej przedmiotowym aktem własności ziemi. Brak stosownego zaświadczenia uniemożliwia jej wykonywanie prawa własności nieruchomości. Wystąpienie o wydania zaświadczenia o żądanej treści jest jedyną skuteczną drogą, aby potwierdzić przed sądem wieczystoksięgowym przysługujące jej prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Wskazać należy, że wniosek skarżącej o wydanie żądanego zaświadczenia podlegał rozpatrzeniu zgodnie z regulacjami zawartymi dziale VII k.p.a. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a., wydaje się je na żądanie osoby jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W myśl art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji lub formułowania przez organ ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów. Jak trafnie wskazuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ może wprawdzie przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), jednakże spełnia ono rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Takie postępowanie wyjaśniające może zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenie, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zgodnie zaś z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z treści art. 219 k.p.a., jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia lub nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.11.2016 r. III SA/Kr 660/16). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, tj. o tym, że akt własności ziemi [...] z obrębu D. jest ostateczny. Należy przypomnieć, że akt własności ziemi (AWZ) to dokument wydawany w formie decyzji na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdzający nabycie nieruchomości rolnych na własność. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja ostateczna korzysta z zasady ochrony trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej. Przepisy k.p.a. nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym; w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2009 r., II SA/Kr 606/08), przyjmuje się, że następuje to w drodze czynności materialno-technicznej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, ustalając, że akt własności ziemi z dnia [...].08.1976 r. nr [...] nie został doręczony wszystkim stronom postępowania. Okoliczność ta jest bezsporna, a jej pominięcie skutkujące wydaniem zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści musiałoby oznaczać potwierdzenie przez organ nieprawdziwych faktów. Kwestia wadliwego ustalenia adresów stron i braku skutecznego doręczenia w 1976 r., która obarcza organ, w tym wypadku Naczelnika Miasta i Gminy w K., nie może wpływać na ocenę działania Burmistrza [...] rozpoznającego wniosek o wydanie zaświadczenia organu i usprawiedliwiać spełnienia żądania skarżącej. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia oraz granicami sprawy administracyjnej wyznaczonymi przedmiotem zaskarżenia jest władny jedynie do zbadania czy stan faktyczny sprawy uzasadniał odmowę wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą oraz czy organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały przepisy prawa leżące u podstaw wydanych rozstrzygnięć. Brak jest natomiast po stronie Sądu podstaw do wyrażenia jakiejkolwiek oceny co do sposobu prowadzenia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi. Stanowisko organów przyjęte w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu I instancji jest właściwe, prawidłowa jest też podstawa prawna odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz jej argumentacja, sprowadzająca się do konkluzji, że zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, a dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych jest niedopuszczalne, co przy braku dowodu doręczenia AWZ wszystkim stronom uniemożliwia przyjęcie, że decyzja ta jest ostateczna. Ze zrozumieniem należy przyjąć twierdzenia skarżącej, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści uniemożliwia jej założenie księgi wieczystej dla nieruchomości objętej AWZ. Ta okoliczność nie może jednak decydować o braku legalności zaskarżonego postanowienia. Z wszystkich tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów k.p.a., ani też innych wad, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.