II SA/Rz 1783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") odmawiającą R.M. ( dalej: "Skarżący") prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: D., T. i A. M.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ( Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej: "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci"). Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 r. Skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Do wniosku dołączył kserokopię pobytu RP 4079259 wydaną przez Wojewodę [...] w dniu 8 marca 2013 r., kserokopię Kart Polaka: małżonki M. oraz córek, kserokopię umowy najmu domu mieszkalnego w Przemyślu, kserokopię decyzji o nadaniu numeru PESEL oraz zaświadczenie o numerze PESEL, wydruk z księgi przychodów i rozchodów przedsiębiorcy J. R. M. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe w L. za okres od 1 października 2015 r. do 31 października 2015 r. Wezwaniem z dnia 19 sierpnia 2016 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie: kserokopii decyzji wojewody o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały lub czasowy małżonki i córek, kserokopii kart pobytu żony i córek, kserokopii karty pobytu strony z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący nadesłał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na osiedlenie się a także oświadczenie że posiada zezwolenie na osiedlenie się, żona i dzieci posiadają Kartę Polaka i od lutego 2015 r. nieprzerwanie zamieszkują w Polsce. Organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia wskazując, że Skarżący jest obywatelem Ukrainy, a w przedłożonej kacie pobytu brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja zezwalająca na osiedlenie się na podstawie art. 507 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") z dniem wejścia w życie tej ustawy stała się zezwoleniem na pobyt stały. Powołując się w dalszej kolejności na art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach podał informacje, które podlegają ujawnieniu w Karcie Pobytu w tym adnotacja "dostęp do rynku pracy", którą umieszcza się zarówno w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy, na pobyt stały, rezydenta długoterminowego UE, udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Wskazał jednocześnie, że adnotacja ta nie stanowi nieograniczonego dostępu do pracy, a jej brak nie musi oznaczać zakazu wykonywania pracy. W ocenie organu brak tej adnotacji stanowi jednak podstawę do odmowy świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały wpisywania tej adnotacji w związku z czym zasugerował zwrócenie się o wydanie nowej karty pobytu. W skardze do Sądu Skarżący powołał się na art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy ( Dz.U. 2016 r., poz. 645 ze zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" ), zgodnie z którym cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeżeli między innymi posiada zezwolenie na osiedlenie się w Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie powołał się na ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: "u.o.p.s."), która w art. 5 wskazuje, że prawo do świadczeń społecznych przysługuje również cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawarta w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli decyzji w zakreślonych granicach Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego i przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. R. M., obywatel Ukrainy otrzymał decyzję udzielającą zezwolenia na osiedlenia się – decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Od 2015 r. nieprzerwanie mieszka w Polsce wraz z żoną i trójką dzieci: T., D. i A. Wszyscy mają nadany pesel oraz legitymują się Kartą Polaka. W P. gdzie przebywają wynajmują mieszkanie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z jego treścią prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenia na prace na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesiąc, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły Skarżącemu wnioskowanego świadczenia ponieważ nie przedstawił karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W ocenie Sądu zaprezentowana przez organy wykładnia, opierająca się wyłącznie na wynikach wykładni językowej sprzeciwia się wykładni systemowej jak i celowościowej i prowadzi w konsekwencji do niedopuszczalnego z punktu widzenia Konstytucji jak również ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nierównego traktowania cudzoziemców znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych. Zgodnie z art. 240 aktualnego brzmienia ustawy o cudzoziemcach: kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono: 1) pozwolenia na pobyt czasowy, 2) zezwolenia na pobyt stały ( w poprzednio obowiązującej ustawie o cudzoziemcach Dz.U z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 zezwolenia na osiedlenie się – art. 507 aktualnej ustawy o cudzoziemcach), 3) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. W karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę- art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. W poprzednio obowiązującej ustawie o cudzoziemcach – art. 76 – w karcie pobytu nie zamieszczano adnotacji "dostęp do rynku pracy". Karta pobytu potwierdza jedynie tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy – art. 242 ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy oraz zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia określa art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uprawnionym do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt stały. Z kolei z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę zwolniony jest cudzoziemiec posiadający ważną Kartę Polaka. Z powyższych przepisów wynika, że cudzoziemiec mający zezwolenie na pobyt stały z mocy prawa uprawniony jest do wykonywania pracy. Adnotacja na karcie pobytu "dostęp do rynku pracy" jest jedynie konsekwencją tego uprawnienia. W ocenie Sądu, uzależnienie przyznania świadczenia wychowawczego od zamieszczenia na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w sytuacji, gdy z innych dokumentów niezbicie wynika, że Skarżący jest uprawniony do wykonywania pracy, na równi z obywatelami polskimi, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Stanowi arbitralną wykładnię, na mocy której pewna grupa osób, także Skarżący, zostaje wyłączona z prawa do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego, tylko dlatego, że ich prawo do wykonywania pracy nie zostało potwierdzone odpowiednim zapiskiem. Prowadzi to w konsekwencji do nierównego traktowania znajdujących się w takich samych okolicznościach cudzoziemców. Karta pobytu służyć ma jedynie identyfikacji cudzoziemca, a nie potwierdzeniu jego określonego tytułu prawnego do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zamieszczenie w art 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewnić uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której na skutek braku takiej adnotacji organ uprawniony do przyznawania świadczenia wychowawczego wyda rozstrzygnięcie sprzeczne z tytułem prawnym do przebywania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w sytuacji, gdy w stanie prawnym obwiązującym w dacie wydania karty pobytu nie było wymogu zamieszczania adnotacji "dostęp do rynku pracy". Za taką interpretacją przemawiają również pozostałe wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, grupy cudzoziemców, wśród nich przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro uprawnienie do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym zezwolenie na pobyt czasowy to tym bardziej prawo takie powinno przysługiwać cudzoziemcom legitymującym się zezwoleniem na pobyt stały. Należy również zwrócić uwagę na pewne nieścisłości pomiędzy treścią ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a aktem wykonawczym do niej tj. rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze ( Dz.U. z 2016 r., poz. 214). W § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wśród dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku o świadczenie wychowawcze, w pkt 2 wymieniono kartę pobytu – w przypadku cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, w punkcie 3 kartę pobytu i decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy – w przypadku cudzoziemca posiadającego kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zatem o ile ustawa uzależnia przyznanie świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi od legitymowania się w każdym przypadku kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", o tyle rozporządzenie obowiązek ten ogranicza do ściśle wymienionych przypadków, każdy dotyczy pobytu czasowego. W ocenie Sądu również wyniki wykładni celowościowej sprzeciwiają się przyjętemu przez organy stanowisku. Tytuł ustawy jak również treść art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jako podstawowy cel wskazuje udzielenie przez Państwo pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu braków formalnych – brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" stoi w sprzeczności z tym celem. W związku z powstałymi wątpliwościami co do przysługującego Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego, organy powinny były przeprowadzić postępowanie dowodowe na podstawie wszelkich możliwych dowodów, które pozwoliłyby stwierdzić, czy pomimo braku adnotacji "dostęp do rynku pracy", cudzoziemcowi przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego. Tylko takie podejście pozwoli zapewnić zupełność i spójność systemu prawnego, logiczne, zgodne z prawem a także innymi pozostającymi w związku, rozstrzygnięciami. Prawidłowość zaprezentowanej wykładni potwierdzają również inne Sądy orzekające w analogicznych sprawach ( wyrok Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 995/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1253/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję opartą na nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Mając zaś na uwadze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uchyleniu podlegała także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku przy zastosowaniu wyżej przedstawionej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.