II SA/Rz 1761/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 września 2023 r. nr RZ.ZUO.3.471.114.2023.AŚ w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ", "Dyrektor ZZ") z 1 września 2023 r. nr RZ.ZUO.3.471.114.2023.AŚ w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.; dalej: "P.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Informacją z 17 sierpnia 2023 r. nr RZ.ZUO.3.471.114.2023.AŚ Dyrektor ZZ ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: "GDDKiA") za II kwartał 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości 320 zł, za wprowadzanie ścieków bytowych z terenu Miejsc Obsługi Podróżnych do ziemi poprzez rów melioracyjny R-4.4 – MOP H., MOP C., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. GDDKiA wniosła reklamację, nie zgadzając się z wysokością ustalonej opłaty. Wyjaśniła, że 21 lipca 2022 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków bytowych z terenu MOP C. i H. do rowu melioracyjnego R-4.4. Po rozpatrzeniu wniosku, organ 22 sierpnia 2022 r., wydał decyzję nr RZ.RUZ.4210.79.2022.RD od której strona skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 30 listopada 2022 r. wydał decyzję nr 105/2022/KUZ, którą to uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wydał decyzję z 27 lutego 2023 r. nr RZ.RUZ.42.79.2022.RD dotyczącą pozwolenia wodnoprawnego, od której GDDKiA ponownie złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes PGW WP decyzją z 18 maja 2023 r. nr KUZ.4219.11.2023.MŁ ponownie w całości uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GDDKiA wskazała, że w dalszym ciągu nie posiada stosownego pozwolenia wodnoprawnego i nie wyraża zgody na wydatkowanie środków z budżetu państwa ze względu na wydanie wadliwych decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym Opisaną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. nr RZ.ZUO.3.471.114.2023.AŚ Dyrektor ZZ określił dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] za okres II kwartału 2023 r. opłatę podwyższoną w wysokości 320 zł za wprowadzanie ścieków bytowych z terenu Miejsc Obsługi Podróżnych do ziemi poprzez rów melioracyjny R-4.4 – MOP H., MOP C., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Organ wyjaśnił, że GDDKiA Oddział [...] korzysta z usługi wodnej jaką jest wprowadzanie ścieków bytowych z terenu Miejsc Obsługi Podróżnych do ziemi poprzez rów melioracyjny R-4.4, a zatem powinna ona posiadać stosowne pozwolenie wodnoprawne, gdyż stanowi ono instrument zarządzania zasobami wodnymi, w którym ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Dyrektor wyjaśnił, że opłata podwyższona powiązana jest ściśle z opłatą zmienną i zgodnie z art. 281 ust. 2 P.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej. Organ wskazał, że określenia wysokości opłaty podwyższonej dokonał zgodnie art. 281 ust. 1 pkt 2 P.w., który stanowi, że wysokość opłaty podwyższonej w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Dyrektor wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż w okresie, za który została naliczona opłata podwyższona, tj. II kwartał 2023 r. podmiot nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji rozstrzygnięcia sprawy i wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków bytowych z terenu Miejsc Obsługi Podróżnych do ziemi poprzez rów melioracyjny R-4.4, istnieje możliwość zwrócenia się z wnioskiem o ponowne przeliczenie opłaty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 280 ust. 1 pkt 1 oraz art. 281 ust. 1 pkt 2 P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na GDDKiA Oddział w [...] opłaty podwyższonej w wysokości 320 zł, poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej w związku z brakiem wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego bez uwzględnienia przyczyn, z powodu których strona skarżąca nie legitymuje się tym pozwoleniem; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia w sprawie dowodów dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego, które do tej pory nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, z przyczyn niezależnych od skarżącego, pomimo wskazania przez skarżącego w reklamacji na okoliczności związane z brakiem jego winy w nieuzyskaniu wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] określająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] opłatę podwyższoną za wprowadzanie ścieków bytowych z terenu Miejsc Obsługi Podróżnych do ziemi poprzez rów melioracyjny R-4, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, za II kwartał 2023 r. w wysokości 320 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.w."). Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. b p.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do art. 281 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3 p.w.). Z konstrukcji przywołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej jest brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Strona skarżąca nie kwestionuje, że w II kwartale 2023 r. korzystała z usługi wodnej obejmującej wprowadzanie ścieków bytowych. Stoi jednak na stanowisku, że odbywało się to w ramach wcześniej udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne straciło ważność, w dniu 21 lipca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które ze względu na trwającą procedurę zakończyło się decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 18 maja 2023 r. uchylającą decyzję Organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania temu Organowi ( brak informacji o dalszym przebiegu postępowania). W świetle powyższego Spółka twierdzi że nie jest uprawnione nałożenie na nią opłaty podwyższonej za II kwartał 2023 r. W opozycji do niej Organ stoi na stanowisku, że przedłużający się proces uzyskania prawem wymaganych decyzji nie kwalifikuje się do zwolnienia użytkownika z opłaty podwyższonej. Sąd nie może przystać na taką interpretację, że w sytuacji, w której podmiot korzystający z pozwolenia, przed upływem jego ważności wystąpi w stosownym czasie z wnioskiem o udzielenie kolejnego pozwolenia, a decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana po dacie ważności poprzedniego pozwolenia, korzysta ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Kwestia ta była i jest przedmiotem wielu orzeczeń sądowych. Zwrócić należy uwagę na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 (wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), w której to stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłatą środowiskową. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia. W tym, jak i w innych orzeczeniach Sądów podkreśla się bowiem różnice pomiędzy sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska bez jakiejkolwiek zgody, a sytuacją w której podmiot korzysta ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji. W zgodzie z nim pozostają motywy rozstrzygnięć np. sprawach WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Kr 1224/08, WSA w Łodzi z dnia 12 czerwca 2014 r. II SA/Łd 422/11, WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2011 r. IV Po 1257/13, WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r., II SA/Bk 832/06, WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Wr 463/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 219/10 - orzeczenia z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywano w nich, że przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Na podstawie tego przepisu nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie tego pozwolenia. Zdaniem Sądu opisane oceny mogą i powinny zostać odniesione do okoliczności kontrolowanej sprawy. Jak wynika z akt pierwsza decyzja jaka zapadła po rozpoznaniu wniosku z 21 lipca 2022 r. to decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego z 22 sierpnia 2022 r. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania decyzja została uchylona decyzją z 30 listopada 2022 r., Nr 105/2022/KUZ. Podobnie kolejna wydana decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z 27 lutego 2023 r. uchylona została decyzją z 18 maja 2023 r. W każdej z tych decyzji Organ II instancji uwzględniając złożone odwołanie uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego powstaje pytanie, czy Skarżąca powinna ponosić za II kwartał 2023 r. opłatę podwyższoną. Opłata podwyższona ma charakter sankcyjny. Ponoszona jest w sytuacji braku legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie Sądu w sytuacji gdy wnioskodawca w odpowiednim czasie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego a z przyczyn od niego niezależnych taka decyzja nie zapadnie nie może być traktowany na równi z podmiotami, które w ogóle z takiego pozwolenia nie korzystają ani też nie ubiegają się o nie. Z akt sprawy wynika, że Spółka z wnioskiem wystąpiła w lipcu 2022 r. i korzystała z wcześniej udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata dotyczy II kwartału 2023 r. Zatem Spółka wystąpiła ze znacznym wyprzedzeniem, a zatem Organ miał czas na wydanie decyzji. Decyzja wprawdzie zapadła jeszcze w sierpniu 2022 r. jednak na skutek skorzystania przez Skarżącą ze środków zaskarżenia była kilkakrotnie zmieniana. Do końca II kwartału 2023 r. postępowanie nie zostało zakończone. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie można przyjąć, że Skarżąca będzie obowiązana do ponoszenia negatywnych skutków przedłużającego się postępowania odwoławczego. Prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie może być ograniczone obawą przed obowiązkiem ponoszenia opłaty podwyższonej (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Rz 1367/23). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a i c. p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a.