II SA/Rz 1743/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/328/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym – skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/328/2023, o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z wnioskiem o informowanie Stowarzyszenia o wszczynaniu postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na obszarze wpisanym do regulaminu Stowarzyszenia. Organ I instancji wskazał, że 6 czerwca 2023r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr[...]. Mając na uwadze cele statutowe Stowarzyszenia oraz uznając, że wniosek z 6 kwietnia 202 r. posiada charakter żądania dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, Prezydent wezwał Stowarzyszenie pismem z 16 lutego 2023r. do przedłożenia aktualnego statutu oraz jednoznacznego określenia interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem do prowadzonego postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie poinformowało, że ważny interes społeczny wynika z umożliwienia ochrony i zachowania obecnie istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia (w tym na ul. [...]) ładu architektonicznego poprzez wydawanie dla tego obszaru warunków zabudowy w zgodzie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z 12 lipca 2023 r. nr AR-P.6730.566.2023.KC11 Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Ogólne powołanie się na cele statutowe w zakresie ochrony i zachowania istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia ładu architektonicznego nie są wystarczające. Tak sprecyzowany interes społeczny jest zbyt ogólny i w istocie może być przyporządkowany do każdego postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy na obszarze osiedla [...]. Prezydent zaznaczył, że osiedle [...] posiada powierzchnię [...]. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia konkretnego związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Nie wskazało w sposób jednoznaczny zarówno krótko jak i długofalowych nieodwracalnych negatywnych następstw jakie mogłyby nastąpić w przypadku budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Taka inwestycja z założenia nie powoduje znaczącej ingerencji władz i nie rzutuje znacząco na krajobraz miasta. Nie uprawdopodobniono możliwości negatywnego oddziaływania na ład architektoniczny osiedla [...] projektowanej inwestycji. W zażaleniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zarzuciło, że organ nie odniósł się do przedstawionej argumentacji strony i wybiórczo odniósł się do przedłożonych przez Stowarzyszenie pism i zawartych w nich twierdzeń. Postanowienie organu I instancji zawiera błędy merytoryczne, a odmowa dopuszczenia ma charakter automatyczny, szablonowy i została dokonana bez logicznej analizy przedłożonych dokumentów. Postanowieniem z 30 sierpnia 2023r. nr SKO.415/328/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta. Powołując się na art. 31 § 1 i § k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że Stowarzyszenie można zaliczyć do organizacji społecznych. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego przez Prezydenta pod nr [...]. Postępowanie to dotyczy praw i obowiązków innej osoby w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Zatem koniecznym było ustalenie czy w uwzględnienie żądania Stowarzyszenia uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji i za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Kolegium za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, odnośnie niewykazania istnienia związku zachodzącego między celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy oraz niewykazania istnienia interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji społecznej nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Subiektywne przekonanie organizacji społecznej na temat wadliwości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi przesłanki interesu społecznego w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W sprawie nie zaistniały przesłanki określone art. 31 § 1 k.p.a., do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. przez niedopuszczalną arbitralność w ocenie zgromadzonych treści, w tym twierdzenie, że nie istnieje związek pomiędzy materialnoprawnym przedmiotem wskazanego postępowania a celami statutowymi, brak uwzględnienia całości materiału dowodowego, zlekceważenie argumentów zawartych w zażaleniu i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy w zakresie istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 i art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia, w szczególności niepełne odniesienie się do argumentacji o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, a także brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia; 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodów z dokumentów wskazanych przez Stowarzyszenie na okoliczność istnienia związku pomiędzy materialnoprawnym przedmiotem wskazanego postępowania a celami statutowymi stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Poddając ocenie legalności zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Przed tut. Sądem były prowadzone sprawy ze skargi tego samego Stowarzyszenia i Sąd też oddalił skargę. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje argumentację zawartą w wyroku z 12 grudnia 2023r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1275/23. Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Definicja ta nie wskazuje w sposób nawet przybliżony cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 304). Za dopuszczeniem organizacji społecznej muszą przemawiać łącznie następujące przesłanki: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Pierwsza przesłanka wymaga wykazania, że istnieje merytoryczny związek pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego i zakresem działania organizacji społecznej wyrażonym w celach statutowych. Druga przesłanka wymaga natomiast wykazania, że istnieje związek pomiędzy udziałem organizacji społecznej w postępowaniu a interesem społecznym. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (por. T.Woś, "Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.)", KSP 1987/20). Dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja pojęcia interesu społecznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona bowiem element wykładni norm prawnych, która w całości podlega tej weryfikacji w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 741; dalej: u.p.z.p.). Przepis ten nie odnosi się wprawdzie literalnie do "interesu społecznego", niemniej jednak rozbieżność określeń związana jest z historycznymi uwarunkowaniami przepisów, w których analizowane pojęcia zostały zamieszczone. Bezsprzecznie również wykładnia interesu społecznego powinna uwzględniać aktualne uwarunkowania systemu prawnego i wartości w nim chronione. Przy tych założeniach zbędne jest poszukiwanie różnic pomiędzy "interesem społecznym" a "interesem publicznym". Przywołany przepis u.p.z.p. stanowi, że przez "interes publiczny" należy przez rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym (a tym samym także interesu społecznego) może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp. Wskazać należy wreszcie, że bezsprzecznie, na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony: "To zatem organizacja społeczna powinna wykazać zarówno cel statutowy i wartości interesu społecznego, który uzasadnia jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu" (B. Adamiak, komentarz do art. 31, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2019). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Kolegium, że w niniejszym postępowaniu celem Stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych Stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, w zakresie kontroli legalności postępowania prowadzonego z wniosku innego podmiotu. Podkreślenia wymaga, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie Kolegium, zgodnie z którym nie istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi Stowarzyszenia, które obejmują ochronę takich wartości, jak: przyroda, środowisko, krajobraz, wartości kulturowe, ład urbanistyczny. Między tymi wartościami a przedmiotem postępowania nie występuje związek. Niewystarczającym jest ogólne powoływanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe w zakresie ochrony i zachowania istniejącego w obszarze działania Stowarzyszenia ładu architektonicznego. Postępowanie o warunki zabudowy na datę wydania postanowienia przez SKO, dotyczyło budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach [...]. Z analizy urbanistycznej z dnia 6 marca 2023 r. parametry intensywności zabudowy terenu, gabarytów planowanej zabudowy w części odbiegały od średniej występującej w obszarze analizowanym. Autor analizy nie znalazł powodów dla dokonywania odstępstw w tym zakresie. Przypomnieć należy, że w postępianiu o ustalenie warunków zabudowy bada się zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, co oznacza konieczność ustalenia, że na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym znajdują się obiekty o wnioskowanej funkcji i podobnych parametrach. Sąd podzielił stanowisko SKO, że w tej sytuacji cele statutowe Stowarzyszenia nie pozwalają na dostrzeżenie związku pomiędzy zakresem jego działalności, a przedmiotem postępowania o warunki zabudowy. Organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji (wyrok NSA z 29.09.2023r., sygn. akt III OSK 7430/21 dostępne cbosa). Sąd nie znajduje ponadto podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, zgodnie z którym interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w opisanym wyżej postępowaniu. Przekonuje w szczególności argumentacja odwołująca się do przedmiotu postępowania. Prawidłowo także organy przyjęły, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że realizacja planowanego zamierzenia wywołała negatywne, trwałe skutki dla istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy dały podstawę do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.