II SA/Rz 1724/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...]; nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z s. w [...] (dalej: "Spółka") warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznych o mocy 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr 11 i 12 położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Wskazany do zainwestowania teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla planowanej inwestycji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wyżej opisanego przedsięwzięcia. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł KZ (dalej: "skarżący") argumentując, że realizacja planowanej inwestycji naruszy istniejący stan spływu wód na gruncie i istniejącą meliorację. Ponadto inwestycja będzie generować szum, wibrację i hałas, związany choćby z koniecznością koszenia działki. Wpłynie tym samym znacząco negatywnie na sąsiedztwo. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższe wynika z prawidłowo wykonanej analizy przy uwzględnieniu zakresu zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać a argumentów dotyczących ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującego prawa. Takie kwestie mogą być przedmiotem oceny organu administracji archiktektoniczno – budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KZ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja objęta decyzją stanowi urządzenie lub instalację wymienioną w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., której realizacja nie wymaga dochowania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 106 § 2 zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 106 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, szczególnie w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego w postaci braku map ewidencyjnych z naniesionym obszarem oddziaływań inwestycji na istniejący systemem drenarskich; 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności odniesienie się do kwestii prawa własności, który to zarzut nie pojawił się na żadnym etapie postępowania, a ponadto na stronie 4 uzasadnienia mowa jest o działce nr 898/2 położonej w [...], co nie jest związane z niniejszą sprawą. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że w uzasadnieniu znajdują są liczne powtórzenia, które wskazują, że organ w niewystarczającym stopniu zbadał sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko z przyczyn wywiedzionych w skardze, lecz również i tych, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., winno być regułą, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4 tej u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego w drodze aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co oczywiście nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego). Zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oznacza, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z 9.12.2020, II OSK 3705/19 – dostępny na str. cbosa). Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bez potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie wyłączenia stosowania zasady dobrego sąsiedztwa jest prawidłowe stanowisko Kolegium. Zmieniony z dniem 29 sierpnia 2019 r. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mógł jednak stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem art. 10 ust 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wyłączenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 22 czerwca 2021 r. i zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] września 2021r. o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie: "Budowa instalacji fotowoltaicznych o mocy do 2 MW wraz infrastrukturą towarzyszącą w msc. [...] na działkach nr 11 i 12 położonych w [...]". Inwestycja ma być realizowana na obszarze 33 661m2 (3,36 ha), na którym ma być zamontowanych do 6 250 sztuk paneli fotowoltaicznych o jednostkowej mocy min. 320 W, falowników do 34 sztuk i 2 stacje transformatorowe (pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...]). Z decyzji o warunkach zabudowy wynika też, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że parametry wniosku odnośnie mocy instalacji winny być określone w "kW" – gdyż taką jednak posługuje się ustawodawca. Wskazanie powyższych dat ma istotne znaczenie dla określenia przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanie sprawie. W dacie złożenia wniosku przez inwestora oraz w dacie wydania przez SKO ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy obowiązywał art. 10 ust 2a u.p.z.p. wprowadzony ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155, poz.1043) z datą obowiązywania od 25 sierpnia 2010 r. o następującym brzmieniu: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.". Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021, poz. 1873) w art 5 nadała nowe brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.: "2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące." Przepis ten wszedł w życie 30 października 2021 r., czyli już po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji. Z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym. Stwierdzić należy, że w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem inwestora obowiązywała treść art. 10 ust. 2 a u.p.z.p w brzmieniu wprowadzonym wyżej opisaną ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przyjąć należy, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym zakresie są obligatoryjną treścią studium. Zatem realizacja obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studium ( por. wyrok NSA z dnia14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16 dostępny w cbosa). Jeżeli zatem w studium nie przewidziano takich obszarów, to realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie możliwa i winna skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że projekt decyzji (str. 5) nie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Powyższe twierdzenie nie znajduje żadnego odniesienie jakie funkcje są przewidziane w studium dla terenu objętego wnioskiem Organ winien jasno wskazania funkcji terenu przewidzianą w studium dla terenu objętego wnioskiem inwestora, gdyż do tego zobowiązuje z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p., w treści aktualnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, gdyż doszło do naruszenia prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w zw. z art. 4 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Załącznik mapowy do decyzji o warunkach zabudowy stanowi czystą kartę. Brak na nim wykazanie dostępu do drogi publicznej , wjazdu na działki, jak zasięgu obszaru natura 2000, a przecież są to uwarunkowania niezbędne dla spełnienia ustalenia, bądź nie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Niewyjaśnienie treści studium w kontekście zamiaru inwestycyjnego wynikającego z wniosku jak i innych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 p.z.p.s stanowią o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Słusznie skarżący podkreślił, że na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wymieniona jest inna miejscowość i numer działki, a także liczne powtórzenia co do ogólnych warunków jakim winna spełniać decyzja o warunkach zabudowy. Nie zasługiwały na uwzględnienia zarzuty dotyczące urządzeń melioracyjnych i ich potencjalnego uszkodzenia. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy rozstrzyganiu sprawy będą zobowiązane uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.