II SA/Rz 171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - skargę oddala –

II SA/Rz 171/21 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. M.M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup plastikowego okna do pokoju. Po rozpoznaniu ww. wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu, powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy, organ podał, że wnioskodawca mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na jego dochód składają się: renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.493,67 zł netto miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha; przeliczeniowych 1,1153 ha w kwocie 343,51 zł netto miesięcznie. Łączny miesięczny dochód wynosi 2.053,02 zł netto, a zatem przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej: "u.p.s."), tj. kwotę 701,00 zł. Organ wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [....] poinformował, że M.M. jest uprawniony i pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, mimo złożonego odwołania od decyzji przyznającej to świadczenie i toczącego się postępowania w Sądzie. Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] ZUS I Oddział w [...] poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do [...] marca 2023 r. Wysokość renty wynosi miesięcznie 1.493,67 zł netto, a odwołanie do sądu nie powoduje wstrzymania wypłaty renty. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono także, że wnioskodawca nie zgodził się z decyzją ZUS przyznającą rentę i dnia [...] czerwca 2020 r. złożył odwołanie do sądu pracy, zaś w dniu [...] czerwca 2020 r. zwrócił wypłacone świadczenie rentowe za okres od miesiąca stycznia 2020 r. W tak ustalonych okolicznościach organ I instancji uznał, że wnioskodawca ma własne środki, tj. ma możliwość pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy z ZUS, jednakże na jego wniosek wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Przy obecnym dochodzie - 2.053,02 zł netto miesięcznie - nie spełnia kryterium dochodowego i nie kwalifikuje się do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, które mają charakter subsydiarny. Warunkiem powstania uprawnienia do uzyskania świadczenia, jest uprzednie wykorzystanie własnych środków, uprawnień i możliwości. Organ nie znalazł także podstaw do przyznania bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Sytuacji bytowej wnioskodawcy nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. M.M. wniósł odwołanie od tej decyzji wnioskując o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy na tle przesłanek materialnoprawnych, niepełność uzasadnienia prawnego w zakresie oceny materialnoprawnej, które to naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym tj. bezprawne i bezpodstawne zawyżenie i przyjęcie jego dochodu w kwocie 2.053,02 zł, a który w sierpniu 2020 r. wyniósł 559,34 zł. Jego dochód był niższy niż kryterium dochodowe i uprawniał go do przyznania pomocy finansowej. Zarzucił brak uwzględnienia przez organ istotnych, a przekazywanych przez niego w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, dotyczących wielkości dochodu. Zarzucił bezprawne tworzenie fałszywych dokumentów i używanie dokumentów poświadczających nieprawdę. W obszernym uzasadnieniu podał, że pisma ZUS z dnia [...] lipca, [...] lipca i [...] września 2020 r., na które powołuje się organ, zostały wydane nielegalnie, bezprawnie i bezpodstawnie oraz z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. zostało mu ustalone prawo do renty. Nie zgodził się jednakże z tą decyzją i złożył odwołanie do sądu. Pomimo tego organ rentowy zaczął wypłacać mu świadczenie. Tymczasem zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tej sytuacji świadczenie zostało mu wypłacone niesłusznie, a po rozmowie telefonicznej z konsultantem z ZUS, zwrócił wypłacone świadczenie rentowe. Nie zgodził się z ustaleniami organu dotyczącymi jego dochodu. Podkreślił, że od stycznia 2020 r. dochód ten wynosi 559,34 zł i uprawnia go do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Zakwestionował twierdzenie organu, że wstrzymanie wypłaty renty nastąpiło na jego wniosek (takiego wniosku nigdy nie składał). W jego ocenie organ poświadcza nieprawdę. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy jako prawidłową ocenił odmowę przyznania zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Podkreślił, że uprawnienia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Dodał, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego mają charakter uznaniowy. Kolegium wskazało, że wnioskodawca zamieszkuje samotnie i samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe. Na jego dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny (215,84zł), dochód z gospodarstwa rolnego (341,51zł) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy (1493,67zł). Łączny miesięczny dochód wynosi 2.053,02 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe - 701,00 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Podało także, że z pisma ZUS I Odział w [...] z dnia [...] września 2020 r. wynika, że M.M. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do [...].03.2023 r. Wysokość renty wynosi miesięcznie 1493,67 zł. Wniesione odwołanie nie wstrzymuje wypłaty renty. SKO podało, że z pisma ZUS wynika także, że M.M. zwraca przyznaną mu rentę. W związku z tym ZUS wobec braku możliwości doręczania świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu rentowego, wstrzymał wypłatę tego świadczenia. SKO uznało zatem, że jest to okoliczność leżąca wyłącznie po stronie świadczeniobiorcy. Natomiast świadczenie nie przestaje przysługiwać. Organ przekazuje je do depozytu do czasu, gdy przeszkody w doręczeniu świadczenia ustaną a wznowienie wypłaty emerytury następuje od miesiąca, w którym ją wstrzymano. SKO uznało, że brak faktycznego otrzymywania renty nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanego dochodu ponieważ odwołujący ma prawo do tego świadczenia, a jedynie sam z własnej woli postanowił go nie przyjmować. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przywołane przepisy k.p.a. nie zawsze będą mieć zastosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a. chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Takim wyjątkiem są kwestie związane z możliwością wniesienia odwołania i rozstrzygnięć organu odwoławczego z uwagi na przeniesienie kompetencji w tym zakresie na sądy powszechne (art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ocena czy w trakcie postępowania o ustalenie prawa do renty doszło do naruszenia procedur należy do właściwego sądu powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego na tle przesłanek materialnoprawnych, brak wyczerpującego uzasadnienia w zakresie oceny materialnoprawnej. Zarzucił bezprawne i bezpodstawne zawyżenie jego dochodu i ustalenie go na poziomie 2 053,02 zł, podczas gdy od stycznia 2020 r. wynosi on 559,34 zł. Zatem jest niższy od kryterium dochodowego i uprawnia go do pobierania świadczenia. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał stanowisko odwołania, że pisma z ZUS na jakie powołują się organy zostały wydane nielegalnie, bezprawnie, bezpodstawnie i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. przyznane mu zostało prawo do renty. Z uwagi na liczne naruszenia złożył odwołanie do sądu. Tymczasem ZUS nie czekając na uprawomocnienie się decyzji zaczął niesłusznie wypłacać mu świadczenie. W wyniku rozmowy telefonicznej z konsultantem z ZUS, zwrócił wypłacone świadczenie rentowe – dnia [...] czerwca 2020 r. wykonał zwrotny przelew do ZUS. Decyzja z dnia [...] maja 2020 r. przyznająca świadczenie rentowe nie jest prawomocna a ZUS nie był uprawniony do jej przekazywania. Wobec tego, że renta została mu bezprawnie przekazana zwrócił ją do ZUS. Z zaświadczenia z dnia [...] października 2020 r. jakie otrzymał z ZUS wynika, że obecnie nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, tj. od dnia [...] września 2020 r. brak prawa do renty. W dalszej części skarżący podniósł zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego przez ZUS. Domaga się przeprowadzenia kontroli tego postępowania przez sąd i uwzględnienia przedłożonych przez niego dokumentów i wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2021 r. M.M. podtrzymał dotychczasową argumentację i powtórzył zarzuty zawarte w skardze. Nie zgodził się z doliczeniem przez organy kwoty renty do dochodu. Podkreślił, że skoro decyzja z dnia [...] maja 2020 r. jest nieprawomocna, to nie podlega wykonaniu. ZUS bezprawnie przekazywał mu rentę i dlatego podlegała zwrotowi. Skarżący szczegółowo zaprezentował swe stanowisko wnosząc by Sąd pozytywnie rozpoznał jego sprawę, gdyż jest w tragicznej sytuacji finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wskazanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Kwestie zasiłków celowych przyznawanych z pomocy społecznej regulują przepisy art. 39 -41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 u.p.s.). W szczególnie jednak uzasadnionych przypadkach, o czym stanowi art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s., osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnie gospodarującej, a taki status deklaruje skarżący, wynosi zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. 701 zł. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca nieprawidłowe obliczenie dochodu, kwestionując doliczenie do niego renty. Zgodnie ze wskazaniami art. 8 ust. 3 u.p.s za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Skoro wniosek o przyznanie zasiłku został złożony [...] września 2020 r., organy prawidłowo uwzględniły przy obliczeniu dochodu dochód z miesiąca sierpnia 2020 r., na który składają się: renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.493,67 zł netto, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha; przeliczeniowych 1,1153 ha w kwocie 343,51 zł netto. Łączny miesięczny dochód wynosi zatem 2.053,02 zł netto, a więc przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. u.p.s., tj. kwotę 701,00 zł. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący nie zgadza się z wysokością przyznanej renty z tytułu niezdolności do pracy i toczy spór z ZUS, jednak jak wynika z materiału dowodowego sprawy, odwołanie do Sądu od decyzji organu rentowego nie wstrzymało wypłaty renty. Zaprzestanie jej wypłaty nastąpiło na własne i kategoryczne żądanie skarżącego i wobec faktu, że skarżący uprzednio zwracał wypłacaną mu kwotę renty. Wobec tego rodzaju okoliczności stwierdzić należy, że własna interpretacja zdarzeń i przepisów prawa nie może mieć wpływu na sposób wyliczenia dochodu. Jak wynika z pisma ZUS Oddział w [...] z [...] września 2020 r. wstrzymanie wypłaty renty w związku z zaistniałymi okolicznościami (brak możliwości doręczenie świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego) nastąpiło decyzją z [...] sierpnia 2020 r. i dotyczyło świadczenia z tytułu niezdolności do pracy od 1 września 2020 r. Z tych przyczyn organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego za miesiąc sierpień 2020 r. Należy podkreślić, że pomoc społeczna ma za zadanie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), kierując się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.05.2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677, wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050), jednakże ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku nie oznacza, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Jednym z czynników decydującym o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (por. cyt. wyrok WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.01.2009 r., II SA/Gd 797/08, LEX Nr 481492). Konstrukcja art. 2 u.p.s. wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Odmawiając przyjęcia renty, skarżący swoim celowym i świadomym działaniem doprowadza do własnego zubożenia, żądając jednocześnie pomocy społecznej. Tego rodzaju postępowanie zostało prawidłowo odczytane przez organ jako brak inicjatywy w celu poprawienia swojej sytuacji finansowej, a działanie wręcz odwrotne – świadome pogorszenie takiej sytuacji. Należy również przypomnieć, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które z jednej strony oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania zasiłku po stronie organu nie powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez wnioskodawcę za odpowiednią, z drugiej zaś strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050, wyrok NSA z dnia 2.08.2011 r., I OSK 562/11, LEX Nr 1068520). Decyzja w zakresie przyznania prawa do zasiłku celowego powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8.02.2013 r., II SA/Po 995/12, LEX Nr 1287038). Szczególnym obowiązkiem organów rozstrzygających w oparciu o uznanie administracyjne jest też wykazanie wszystkich decydujących o kierunku rozstrzygnięcia okolicznościach w uzasadnieniu decyzji, tak by można było zweryfikować, czy granice tego uznania zostały przekroczone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji wymogi te spełnia, organy prawidłowo rozważyły ewentualną możliwość przyznania zasiłku celowego niezależnego od dochodu – z art. 41 u.p.s. i uznały, że brak spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 2 u.p.s. – tj. osobistego wkładu w rozwiązanie swojej sytuacji finansowej uniemożliwia także przyznanie zasiłku w oparciu o ten przepis. W kryzysowej sytuacji istnieje konieczność sięgnięcia w pierwszej kolejności po składniki własnego majątku, w dalszej kolejności po pomoc rodziny czy przyjaciół, a dopiero w ostatniej kolejności zwrócenie się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Rolą pomocy społecznej jest bowiem pomoc i wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych a nie wyręczanie beneficjentów w rozwiązywaniu takich sytuacji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykorzystał przysługujących mu uprawnień do renty, decydując, żeby koszty jego utrzymania, jak również bieżące potrzeby i remonty finansowane były przez pomoc społeczną, co pozostaje w sprzeczności z jej celami i zostało prawidłowo wykazane przez organy. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.