II SA/Rz 1704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem sprzeciwu J. F. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "inwestor") reprezentowanego przez r. pr. T. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku inwestora, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr 2823/5, 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2828/3, 2828/4, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S., SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr 2823/5, 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2828/3, 2828/4, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S., SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprzeciwu inwestora od powyższej decyzji SKO, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1291/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], SKO decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 852/20 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], SKO działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sformułował następujące zalecenia co do dalszego sposobu postępowania w sprawie: 1) zbadania skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. stronom postępowania, tj. J. S. i M. S.; 2) ustalenia, czy i kiedy termin do wniesienia odwołania przez te strony rozpoczął się albo rozpocznie swój bieg; 3) jeżeli w momencie doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. ww. skarżącym lub w momencie wniesienia przez nich odwołania pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu już nieobowiązywało (wygasło, zostało odwołane), wtedy należy przyjąć, że odwołanie zostało wniesione skutecznie; 4) jeżeli jednak decyzja z dnia [...] marca 2019 r. została błędnie i bezskutecznie doręczona ww. skarżącym, wobec trwania umocowania pełnomocnika procesowego, organ II instancji nałoży na organ I instancji obowiązek ponownego skutecznego doręczenia decyzji na adres ustanowionego pełnomocnika, celem umożliwienia mu złożenia skutecznego odwołania w imieniu ww. skarżących. Sąd jednocześnie stwierdził, że dopiero w następstwie ewentualnego ponownego wniesienia przez strony odwołania po prawidłowym doręczeniu decyzji, Kolegium rozpozna odwołanie, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań sądu, co do dalszego postępowania. SKO wyjaśniło, że wezwało strony, tj. M. S. i J. S. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie obowiązywania - na dzień samodzielnego wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. - pełnomocnictwa udzielonego r. pr. B. M. W udzielonych wyjaśnieniach strony stwierdziły, że pełnomocnictwo w niniejszej sprawie nadal obowiązuje i nie zostało odwołane. W konsekwencji powyższego SKO uznało, że zgodnie z zaleceniem sądu - jest obowiązane uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w sprawie, w której strony ustanowiły pełnomocnika, z zagwarantowaniem stronom ochrony jej praw z poszanowaniem zasad procedowania organu względem stron reprezentowanych w sprawie przez pełnomocnika, w tym zagwarantowania skuteczności doręczenia decyzji. W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania, jak również r. pr. B. M. bez wskazania, czy doręczenia dokonuje się radcy prawnemu jako pełnomocnikowi Stowarzyszenia [...] w [...], pełnomocnikowi M. i J. S., czy jako pełnomocnikowi wszystkich reprezentowanych przez nią stron w postępowaniu. Tym samym uznać należy, że doręczenie dokonane na adres radcy prawnego zostało dokonane, jako na adres pełnomocnika wszystkich reprezentowanych przez nią stron, zwłaszcza, że pełnomocnik nie podnosiła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń ani nie artykułowała żadnych wątpliwości co do tego faktu. Natomiast to, że odwołanie od decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika wyłącznie w imieniu Stowarzyszenia [...] a nie w imieniu pozostałych mocodawców, pozostaje jedynie kwestią wewnętrznych ustaleń stron i ich pełnomocnika. Stronom, które ustanowiły pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, co nie wyklucza wysłania pisma również stronom. Tym samym przedmiotowa decyzja nie została błędnie i bezskutecznie doręczona skarżącym, co powinno było ustalić SKO. Skarżący podkreślił, że M. i J. S. wnieśli odwołanie, podnosząc zarzuty jak i uzasadniając je w sposób analogiczny (wręcz powtórzony) do odwołania, pod którym podpisała się radca prawny. Nie kwestionowali przy tym skuteczności doręczenia, nie zarzucali, że doręczenie nie zostało dokonane do rąk pełnomocnika. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 143/15. Zdaniem skarżącego, skoro SKO stwierdziło, że w momencie wniesienia przez M. i J. S. odwołania, pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu nadal obowiązywało, to organ ten winien podjąć czynności w celu ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione skutecznie i z zachowaniem terminu. Jeżeli pismo w postępowaniu administracyjnym zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, to pismem prawidłowo doręczonym jest pismo doręczone pełnomocnikowi strony i w konsekwencji to doręczenie wywołuje skutki prawne, np. od chwili doręczenia pełnomocnikowi rozpocznie się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja z dnia [...] marca 2019 r. została odebrana przez pełnomocnika w dniu 4 kwietnia 2019 r., zatem od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 18 kwietnia 2019 r. Odwołanie M. i J. S. złożyli w dniu 29 kwietnia 2019 r., a zatem po terminie. W takim przypadku SKO powinno zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z podanych przyczyn w ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej. SKO nie wykazało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący podkreślił przy tym, że celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy strona lub jej pełnomocnik bez swojej winy (nawet gdyby tak przyjąć, co zdaniem skarżącego nie miało miejsca) nie brała udziału w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia i pomimo pominięcia pełnomocnika w sposób skuteczny wnosi odwołanie, bez ujemnych skutków prawnych, to nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym przypadku, wydanie przez organ II instancji tego rodzaju decyzji stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia wskazanych w nim przesłanek, ale również zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania kompetencji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Sąd podziela stanowisko SKO, że sprawę należało rozpoznać w trybie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd podziela również stanowisko SKO, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 852/20 sformułował następujące zalecenia co do dalszego sposobu postępowania w sprawie: 1) zbadania skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. stronom postępowania, tj. J. S. i M. S.; 2) ustalenia, czy i kiedy termin do wniesienia odwołania przez te strony rozpoczął się albo rozpocznie swój bieg; 3) jeżeli w momencie doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r. ww. skarżącym lub w momencie wniesienia przez nich odwołania pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu już nieobowiązywało (wygasło, zostało odwołane), wtedy należy przyjąć, że odwołanie zostało wniesione skutecznie. Sąd zastrzegł również, że jeżeli jednak decyzja z dnia [...] marca 2019 r. została błędnie i bezskutecznie doręczona J. S. i M. S., wobec trwania umocowania pełnomocnika procesowego, obowiązkiem organu I instancji będzie ponownie skutecznie doręczyć decyzję na adres ustanowionego pełnomocnika, celem umożliwienia mu złożenia skutecznego odwołania w imieniu ww. skarżących. Końcowo Sąd zastrzegł: "Odwołanie to, jeżeli zostanie złożone, zostanie rozpoznane w toku ponownego postępowania odwoławczego, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań sądu, co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym wyroku." SKO ustaliło, że pełnomocnictwo udzielone przez J. S. i M. S. radcy pranemu B. M. obowiązuje i pozostaje w mocy. Organ wadliwie jednak odczytał i zrealizował wytyczne Sądu. Brak doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnikowi J. S. i M. S. powoduje, iż nie otworzył się wobec nich termin do wniesienia odwołania. Uchylenie decyzji I instancji z tej przyczyny nie było dopuszczalne i pozostaje poza wytycznymi Sądu. Rolą SKO było spowodować, aby organ I instancji doręczył decyzję pełnomocnikowi, co miało umożliwić mu ewentualne wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Brak doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnikowi nie przesądza o jej wadliwości, lecz stanowi uchybienie uniemożliwiające wniesienia od niej odwołania. SKO realizując wytyczne Sądu powinno było zwrócić akta organowi I instancji celem doręczenia wydanej decyzji pełnomocnikowi J. S. i M. S. Uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 roku, uniemożliwia wykonanie wytycznych Sądu. Wykonanie przedmiotowych wytycznych miało umożliwić pełnomocnikowi ww. skarżących wniesienie odwołania od tej decyzji. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w sposób oczywisty taką możliwość wyklucza. Sąd zauważa również, że SKO wydało decyzję kasacyjną po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] reprezentowanego przez radcę pranego B. M. oraz M. S. i J. S. Jeżeli SKO, za wyrokiem Sądu, przyjmuje że decyzja z dnia [...] marca 2019 roku, nie została skutecznie doręczona M. S. i J. S., to nie mogło rozpoznać wniesionego przez te podmioty odwołania od tej decyzji. Z wyłożonych względów Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję – art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu, kwestionujących ocenę prawną przyjętą przez Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 852/20, a dotyczącą skuteczności doręczenia M. S. i J. S. decyzji z dnia [...] marca 2019 roku. W tym zakresie tak SKO, jak i Sąd związane są oceną prawną sformułowaną w powołanym wyroku – art. 153 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.