II SA/Rz 167/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Wadowice Górne z dnia 18 stycznia 2013 r. nr XXVIII/162/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wadowice Górne stwierdza nieważność § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

II SA/Rz 167/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu jest wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1289 ze zm., dalej: u.u.c.p.) uchwała Rady Gminy Wadowice Górne z 18 stycznia 2013 r. nr XXVIII/162/2013 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wadowice Górne. W skardze na tę uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 15 ust. 2 uchwały właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wskazując na ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 15 ust. 2. W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p. wynika, że rada gminy w zakresie deratyzacji może wyznaczyć jedynie obszar podlegający obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. W ocenie Prokuratora, elementy wskazane w tym przepisie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nie mogła wskazać podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, którymi uczyniła właścicieli nieruchomości. Norma kompetencyjna tego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wskazana regulacja zobowiązuje i upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Samo wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości przekracza zatem normę kompetencyjną zawartą w tym przepisie i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Sprzeczność z przepisami ustawowymi ma charakter istotnego naruszenia prawa. Prokurator wskazał, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wadowice Górne – reprezentujący Radę Gminy - wskazał, że w pełni zgadza się z argumentacją skargi i na najbliższej sesji Rada Gminy uchwali nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wadowice Górne uwzględniający prawidłowe zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p., a dotychczasowy Regulamin uchyli. Poinformował też, że organ nie uwzględnił skargi w całości w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż w zakreślonym terminie nie było możliwe zwołanie sesji Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP); z regulacją tą koreluje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 u.s.g. (zgodnie z jego ust. 1, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. (stosownie do którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały). Takim aktem prawa miejscowego jest uchwalany przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 1 u.u.c.p.). W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które uzasadniają zastosowanie tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisu art. 91 u.s.g., w którym mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalane przez organy gminy: istotnych i nieistotnych. Wobec jednak braku ustawowego zdefiniowania tych naruszeń, ich wyjaśnienia należy poszukiwać w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Za naruszenia istotne uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2017 r. I OSK 1136/17 – CBOSA, z 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13 - LEX nr 2036630 i z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 - Lex nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sąd w wyniku rozpoznania skargi podzielił stanowisko skarżącego Prokuratora, iż taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie w odniesieniu do § 15 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wadowice Górne (ubocznie zaznaczenia wymaga, że ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, co jednak w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, gdyż kluczowa dla jej rozpoznania regulacja prawna nie uległa zmianie od daty podjęcia uchwały). Wg art. 4 ust. 2 u.u.c.p. (stanowiącego wraz z ust. 1 tego artykułu materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dotyczące kwestii wymienionych w pkt 1-8), w tym m.in. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wymienione w tym przepisie elementy mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca jego zastosowania w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12 – LEX nr 1291950). Oznacza to, że rada gminy nie może w regulaminie unormować innych zagadnień bądź odmiennie niż wynika to z art. 4 ust. 2 u.u.c.p., gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. RG Wadowice Górne w zakwestionowanym przez Prokuratora § 15 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Wadowice Górne określiła, że "Przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków właścicieli nieruchomości" (wg ust. 1 tego paragrafu, "Obowiązkowi deratyzacji podlega cały obszar Gminy Wadowice Górne", zaś stosownie do jego ust. 3, "Deratyzacja na terenie nieruchomości powinna być dokonywana dwukrotnie w każdym roku w terminach od 15 kwietnia do 15 maja i od 15 października do 15 listopada oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości"). Skoro wg normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p., rada gminy upoważniona jest do wskazania w regulaminie utrzymania czystości i porządku obszarów na terenie gminy podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, oznacza to, że z jej przekroczeniem doszło do jednoczesnego określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wadowice Górne zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji podmiotów. Wyraźnie podkreślił to NSA w wyroku z 13 września 2016 r. II OSK 3026/14 (LEX nr 2143534 ), wskazując, że wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. Regulacja ustawowa obowiązków właścicieli nieruchomości wykonania przepisów regulaminu zapewnia pełne unormowanie. Akceptując w pełni to stanowisko, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały.