II SA/Rz 1651/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 października 2022 r. nr SKO.4115.790.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi W.Z. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO lub Kolegium) z 3 października 2022 r. nr SKO 4115.790.2022 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku W.Z. Wójt Gminy [...] decyzją z 7 marca 2022 r. nr GOPS.SR.000072.03.2022 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem B.Z.. Organ wskazał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2021 r. nr [...], z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 lutego 2022 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W ocenie organu nie został spełniony wymóg z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Wskutek złożonego odwołania SKO w Przemyślu decyzją z 17 maja 2022 r. nr SKO.4115.372.2022 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że dokonana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 nie może być uznana za prawidłową i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło natomiast, że w aktach sprawy brak jest podstawowego dowodu z dokumentu jakim jest wywiad środowiskowy i ustaleń co do zakresu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia odwołującego a sprawowaniem opieki nad ojcem i ustaleń dotyczących niemożności sprawowania opieki przez małżonkę osoby niepełnosprawnej. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 4 lipca 2022 r. nr GOPS.SR.000987.07.2022 odmówił W.Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że B.Z. (osoba wymagająca opieki) jest żonaty ze S.Z., posiada 3 dzieci. Żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dołączono zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza medycyny rodzinnej, że leczy się ona z powodu chorób przewlekłych i nie może sprawować opieki nad mężem. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że B.Z. zamieszkuje i tworzy wspólne gospodarstwo domowe z małżonką S.Z. Natomiast W.Z. zamieszkuje w tej samej miejscowości, ale nie w domu rodziców. Pomaga matce w opiece nad ojcem i codziennych czynnościach. Zgodne z oświadczeniem wnioskodawcy zakończył on prowadzenie działalności gospodarczej w 2019 r. Bezskutecznie próbował podjąć zatrudnienie. W 2020 r. ojciec przeszedł udar i wówczas podjął się opieki nad nim. W związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem nie może podjąć zatrudnienia. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem. W opinii pracownika socjalnego osobą, która sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę jest S.Z. Wnioskodawca jedynie wspiera i pomaga w opiece. Świadczenie nie jest przyznawane za samą pomoc w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Świadczenie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego zawnioskował o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w Przemyślu wymienioną na wstępie decyzją z 3 października 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach sprawy zaistniała przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. uniemożliwiająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w sytuacji, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy żona B.Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że to S.Z. sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę nad mężem. Wnioskodawca jedynie wspiera i pomaga matce. Kolegium podkreśliło, że wymóg posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (wydanego przez kompetentny organ) nie może być zastąpiony innymi dowodami czy ustaleniami organu co do obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO złożył W.Z. zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że dokonana wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. i przepisami k.r.i.o. Jego zdaniem organ winien zastosować wykładnię systemową i celowościową tego przepisu, która uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu przez Sąd. Z akt niniejszej sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił córka syn osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żona jego ojca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoczynając rozważania nad zasadnością naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wskazać, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy zmian stanu prawnego w zakresie omawianego zagadnienia. Podkreślono, że przedstawione zmiany stanu prawnego prowadzą do dwóch wniosków. Po pierwsze, wprowadzenie z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny powołując akceptująco w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 wyroki sądów administracyjnych, przyjmujących prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, również jako prawidłowe ocenił wyrażane w nich stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Po drugie, przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 styczna 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. (przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie - kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować ( art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. Nie można przyjąć, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie opiekunki. W świetle podjętej uchwały, nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – bez względu na podnoszone okoliczności dotyczące stanu zdrowia tegoż małżonka. Jedynie legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności otwiera drogę do ubiegania się o to świadczenie innemu członkowi rodziny zobowiązanemu do alimentacji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organy prawidłowo zatem przyjęły zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.