II SA/Rz 1647/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2025 r. nr 24/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczeń pieniężnych - skargę oddala –

Przedmiotem skargi G.P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy") z dnia 7 listopada 2025 r. nr 24/2025 wydana w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania świadczeń, w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. skarżący, będący funkcjonariuszem - aspirantem sztabowym w stanie spoczynku, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z wezwaniem do zapłaty niedopłaconych świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku z odejściem ze służby, powołując się na nieprawidłowe zastosowanie przez organ kwoty bazowej. Wniosek został przekazany Komendantowi Miejskiemu Policji w K. (dalej: "KMP" lub "organ I instancji") do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...]. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzyskał z KWP w R. niezbędne dokumenty m.in. kserokopię ww. rozkazu personalnego oraz zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji oraz zestawienie uzupełniające, z których wynikała m.in. data i przyczyna zwolnienia ze służby w Policji oraz uprawnienia do świadczeń z tytułu odejścia ze służby. W związku ze zwolnieniem ze służby, skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za luty 2023 r., rekompensaty pieniężne za niewykorzystane dni wolne od służby, odprawę, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrodę roczną za 2023 r. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, KMP decyzją z dnia 6 października 2025 r. nr [...], znak: [...], odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku z odejściem ze służby. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że ustawa budżetowa na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r., w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d dla funkcjonariuszy Policji przewidywała kwotę bazową uposażenia w wysokości 1614,69 zł. Ustawa budżetowa na rok 2023 r. z dnia 15 grudnia 2022 r. wprowadziła natomiast nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł. W związku z treścią art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. nową kwotę bazową należało stosować do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy wypłacanych w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., zaś w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. należało stosować kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł. Uposażenie wyliczone skarżącemu za luty 2023 r. przy zastosowaniu kwoty bazowej 1614,69 zł zostało ustalone zgodnie z wymienionymi przepisami prawa. Rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadzające nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie dopiero 1 marca 2023 r. i nie zawierało przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Organ wskazał, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba, że przepis szczególny tak stanowi. W tym zaś przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 67 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 listopada 2025 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej: "ustawa budżetowa na rok 2023"), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.; dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270; dalej: "ustawa budżetowa na 2022 rok"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy odwołując się do treści ww. przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji, wyjaśnił, że ustawa budżetowa na rok 2023 przewidywała w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d, że wysokość kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Policji wyniesie 1740,64 zł. Jednocześnie ustawodawca, innym aktem prawnym - ustawą okołobudżetową z dnia 1 grudnia 2022 r., wprowadził w życie rozwiązanie systemowe obejmujące funkcjonariuszy służb mundurowych, zgodnie z którym kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej zastosowano do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej). Przyjęte rozwiązanie stanowiło, że do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. przyjęto kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej), tj. w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł. W dalszej części ustawa okołobudżetowa wprowadzała w życie rozwiązanie, zgodnie z którym, uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlegać miało każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 roku, obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r., obliczonym zgodnie z ust. 2 (art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej). Podwyższenie uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wraz ze zwiększeniem, o którym mowa w ust. 3, nastąpić miało w ciągu 3 miesięcy po dniu ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2023, z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r. (art. 41 ust. 5 ustawy okołobudżetowej). Jednocześnie, na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r., zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385) zmianie uległy (zostały zwiększone) stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia zmienianego. Przywołane wyżej rozporządzenie zmieniające z dnia 28 lutego 2023 r. wprowadziło od dnia 1 marca 2023 r. podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów. Komendant stwierdził, że na podstawie przepisów zawartych w ustawie o Policji prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego nierównego traktowania funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później, organ odwoławczy uznał go za niezasadny. Wyjaśnił, że w odniesieniu do przyznanej przez ustawodawcę podwyżki uposażeń dla służb mundurowych brak jest podstawy prawnej, która nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń tym funkcjonariuszom służb, którzy odeszli ze służby w okresie od stycznia do końca lutego 2023 r., a zatem obowiązkiem organu, działającego na podstawie prawa, jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Komendant podał, że organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych, w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe, gdyż takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania. Nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę po tej dacie. Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając: 1. obrazę dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony pomimo braku stosownego wniosku oraz załatwieniu przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a ponadto dokonanie dowolnej i wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w pominięciu, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na trwałą niezdolność do służby w Policji stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej; 3. art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, podczas gdy art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32, art. 60 i art. 67 Konstytucji RP. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KMP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w dalszej zaś kolejności o zmianę zaskarżonej decyzji i naliczenie uposażenia i innych należnych mu świadczeń w związku z zakończeniem służby przy zastosowaniu stawki bazowej wynoszącej 1.741,92 zł. Oraz o zasądzeniu na jego rzecz kosztów powstępowania. Wniósł także o zawieszenie niniejszego postępowania, podnosząc, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 8/25 oraz sygn. akt Tw 5/24 i Tw7/24, których przedmiotem jest zbadanie zgodności art. 41 ustawy okołobudżetowej z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze względu na datę wejścia w życie ustawy okołobudżetowej, osoby składające z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem raport o zwolnienie ze służby nie miały precyzyjnej wiedzy odnośnie skutków, jakie pociągnie za sobą ta decyzja w kwestii wysokości ich uposażenia oraz przyszłego świadczenia emerytalnego. Niektórzy z odchodzących ma emeryturę/rentę nie zrobili tego z własnej inicjatywy, lecz byli zmuszeni ze względu na stan zdrowia. W grupie osób odchodzących byli także funkcjonariusze/żołnierze, którzy w ogóle nie mieli możliwości wycofania raportu o zwolnienie ze służby, gdyż obiektywne przyczyny dotyczące stanu ich zdrowia np. w postaci wydanych orzeczeń lekarskich - stanowiły okoliczność, której musieli się podporządkować. Taka sytuacja miała miejsce w stosunku do skarżącego. W ocenie skarżącego, stanowisko organu odwoławczego jest nieprzekonujące, gdyż ustawodawca uprawniony był do zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy przechodzących na emeryturę, albowiem za powyższym przemawiała konieczność zapewnienia bezpieczeństwa Państwa. Argumentacja taka nie wytrzymuje bowiem krytyki, gdy weźmie się pod uwagę, że skarżący był osobą niezdolną do pełnienia służby, a tym samym nie byłby w stanie nie tylko zapewnić bezpieczeństwa Państwa, lecz również własnej osoby. Pozbawienie funkcjonariuszy i żołnierzy podwyżki uposażeń w tym czasie wpłynęło bezpośrednio na wymiar emerytur, obniżając je o 7,8%. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wyżej wskazaną kognicję sądów administracyjnych, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie wypłaty Skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Skarżący w pierwszej kolejności zarzuca, że skierowane do Organu żądanie miało charakter cywilnoprawny zmierzający do weryfikacji uposażenia zgodnie z obowiązującymi w 2023 r. wskaźnikami. Celem wezwania nie było uruchomienie postępowania administracyjnego, lecz przedsądowe żądania zapłaty. Podnosi również, że ustanie stosunku służbowego spowodowało, że sprawa przestała mieć charakter administracyjny, w związku z czym organ powinien był wydać postanowienie o zwrocie podanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W dalszej kolejności wnosi o dokonanie przez Sąd rozproszonej kontroli konstytucyjności powołanego w decyzji art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd w tej sprawie w całości podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2026 r., II SA/Rz 1/26. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu tj. braku stosunku administracyjnego, ze względu na niepozostawanie Skarżącego w stosunku służbowym, ocenić go należy jako bezzasadny. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko SN zawarte w uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt I PZP 60/91, że droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu do uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że: "nasilenie pierwiastków władczych w stosunkach służbowych jest tak wielkie, że regulacje z zakresu prawa pracy są mniej przydatne od regulacji administracyjnoprawnych. Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy MO mają charakter administracyjnoprawny. Konsekwencją tego jest pozostawienie sporów powstałych na tle administracyjnoprawnych stosunków podporządkowania w gestii organów służbowych". Jednocześnie Sąd zaznaczył, że "poglądy te zachowały swą aktualność na tle uregulowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta utrzymuje administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, wyrażający się przede wszystkim dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności funkcjonariusza. Ponadto omawiana ustawa reguluje w sposób zupełny stosunek służbowy funkcjonariusza Policji i nie odsyła do uregulowań kodeksu pracy". Sąd Najwyższy zajął jednoznaczne stanowisko, że droga sądowa dochodzenia wszelkich roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest wyłączona ze względu na administracyjnoprawny charakter tego stosunku i że ewentualny przepis przypominający, że dotyczy to także roszczeń pieniężnych, jest zbędny. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., gdyż nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne (art. 2 k.p.c.). Sprawy te rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym przez organy określone omawianą ustawą. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje fakt, że Skarżący aktualnie nie jest już funkcjonariuszem Policji, w sytuacji gdy dochodzi praw, związanych z tym stosunkiem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2864/16 ( to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) czytamy, że nie można przyjąć koncepcji o utracie statusu strony przez wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy z powodu ustania stosunku służbowego i w związku z tym konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego dotyczy bezpośrednio sfery prawnej policjanta. Ustanie stosunku służbowego policjanta nie zmienia tego faktu, pomimo braku możliwości kształtowania elementów tej sfery prawnej. Ustanie podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dodatku do uposażenia nie powoduje braku możliwości zwalczania przez policjanta bądź byłego policjanta rozstrzygnięcia, które dotyczy okresy sprzed ustania stosunku służbowego. Należy odróżnić te dwie sytuacje, tj. niedopuszczalność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i prawo do weryfikacji decyzji nieostatecznej przez stronę. Decyzja w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego była skierowana do funkcjonariusza, wobec czego miał on legitymację do jej kwestionowania i wnoszenia środka zaskarżenia. Utrata w toku postępowania statusu funkcjonariusza na to uprawnienie procesowe nie miała wpływu i w konsekwencji nie mogła skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym wydanej decyzji, przy jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania środka odwoławczego od niej złożonego. Uznanie, że policjant traci status strony na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiałoby mu realizację konstytucyjnego prawa do odwołania się od władczego kształtowania przez organ władzy publicznej jego sytuacji prawnej (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2326/96). W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi również wtedy gdy były funkcjonariusz żąda ponownego rozliczenia wynagrodzenia za okres, kiedy pozostawał w stosunku służbowym. Wobec administracyjnoprawnego charakteru sprawy podjęta w skardze próba nadania przez Skarżącego cywilnoprawnego charakteru żądania musi zostać oceniona jako nieusprawiedliwiona. Zakres sprawy administracyjnej wytyczony został treścią żądania. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 27 lutego 2012 r., I FSK 457/11: sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W związku z powyższym to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Nie można pojęcia sprawy administracyjnej sprowadzać tylko do treści żądania podmiotu (podmiotów). Wobec powyższego stwierdzenie przez organ istnienia tak przedmiotu, jak i podmiotu stosunku administracyjnego kreowało sprawę, którą organ prawidłowo rozpoznał wydając decyzję w sprawie. Nie jest to również sprawa wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. – sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Należy wyjaśnić, że sprawy wymienione w art. 5 pkt 2 należą do wewnętrznej sfery działania administracji, w ramach której wyróżnia się zależność służbową i osobową. Jako przykład aktów administracyjnych charakteryzujących się tą zależnością podaje się polecenie służbowe, udzielania zezwoleń na podjęcie przez policjanta zajęcia zarobkowego poza służbą - post. NSA z 26 kwietnia 2006 r., I OSK 303/06, czy wystawienia opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu - post. NSA z 27 lipca 2010 r., I OSK 143/10. Takiego charakteru nie mają sprawy dotyczące wyrównania uposażenia w oparciu o powszechnie obowiązującą normę prawną, której zastosowanie opiera się na z góry określonych regulacjach, a nie w oparciu o stosunek zależności służbowej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził nieprawidłowości. Istota sporu dotyczy art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Zgodnie z tym przepisem: 1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. 2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). 3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2. 4. Do podwyższenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. 5. Podwyższenie uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wraz ze zwiększeniem, o którym mowa w ust. 3, następuje w ciągu 3 miesięcy po dniu ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2023, z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r. Skarżący zarzucił niekonstytucyjność przepisu. Jego zdaniem uposażenie, które otrzymał za ostatni miesiąc służby: powinno być wyliczone z pominięciem art. 41 ust. 2 tej ustawy (przewidującym dla uposażeń za styczeń i luty 2023 r. niższe kwoty bazowe niż dla wyliczenia uposażeń za marzec 2023 r. i miesiące następne) oraz powinno uwzględniać wyższe kwoty bazowe wskazane w art. 41 ust. 1 ww. ustawy (które ustawodawca przewidział dla wyliczania uposażeń dopiero począwszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.). Organy stoją na stanowisku, że zarówno uposażenie Skarżącego, jak i w konsekwencji inne świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, musiały być i były zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Dlatego zostały obliczone z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 r. Zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 tej ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. W myśl zaś art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. poz. 385). Zgodnie z jego § 1 w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1. 740,64 zł. Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658), ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1. 614,69 zł. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Organy Policji prawidłowo uznały brak możliwości zastosowania wobec Skarżącego przepisu art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie Skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż w dniu 14 lutego 2023 r. został zwolniony z tej służby (okoliczność bezsporna). W odniesieniu do sytuacji Skarżącego zastosowanie znajdował art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co też prawidłowo wywiodły Organy. Wyliczając uposażenie Skarżącego za styczeń i luty 2023 r. Organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej, w tym jej art. 41 ust. 2, wskazując że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń funkcjonariuszy Policji za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. jest kwota bazowa w wysokości 1.614, 69 zł. Organy prawidłowo więc zastosowały powołane przepisy i zasadnie odmówiły Skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 14 lutego 2023 r. Zasadnie zatem Organ I instancji, uznając za dopuszczalną drogę postępowania administracyjnego i rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej, odmówił Skarżącemu wyrównania uposażenia zasadniczego oraz wyrównania świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za miesiąc styczeń i luty 2023 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, a także zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można bowiem wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie miały prawnej możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej z dnia 1 grudnia 2022 r. i dokonania żądanego przez Skarżącego wyrównania uposażenia. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o dokonanie rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wyjaśnić także należy, że w polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa, domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być szeroko, z pominięciem Trybunału Konstytucyjnego, wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją (por. np. wyrok z 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25 ). Reasumując w sytuacji Skarżącego zastosowania nie mógł mieć zatem art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, ale art. 41 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na zwolnienie ze służby przed 1 marca 2023 r. Skarżący nie został objęty regulacjami uprawniającymi do zastosowania podwyżki uposażenia, która obowiązywała w odniesieniu do wyliczania uposażeń w 2023 r. dopiero począwszy od 1 marca 2023 r., w tym regulacjami zawartymi w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania w związku z zawiśnięciem sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 8/25 oraz Tw 5/24, Tw 7/24, których przedmiotem jest zbadanie konstytucyjności art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało poddane dyskrecjonalnej władzy Sądu, który zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. może ale nie musi zawieszać postępowania jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania w tym postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazać bowiem należy, że w przypadku gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie z Konstytucją istnieje możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy przed wydaniem rozstrzygnięcia wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia. Organy wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się w toku postępowania przy podejmowaniu wydanych w sprawie decyzji. Stanowisko Organów zostało przedstawione w uzasadnieniach rozstrzygnięć, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo należy podkreślić, że stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd nie jest sprzeczne z oceną wyrażona w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 6 maja 2026 r., II SA/Rz 1630/25 i II SA/Rz 1644/25. W sprawach tych Sąd uchylił zaskarżone decyzje i umorzył postępowania administracyjne przyjmując, że skarżący nie złożył w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania. Stan faktyczny w ww sprawach był odmienny od stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie. W realiach tej sprawy postępowanie także rozpoczęło się pismem zatytułowanym "wezwanie do zapłaty",. Organy potraktowały je jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżący działając przez fachowego pełnomocnika, w toku całego postępowania administracyjnego nie zakwestionował jednak tej kwalifikacji. Nie uczynił tego w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydanie decyzji reformatoryjnej. Podnoszenie kwestii "braku wniosku" na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest więc oczywiście nieskuteczne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.