II SA/Rz 1646/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2022 r. nr 010070/680/1595894/2022 w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego T. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzją z 2 listopada 2022 r. nr 010070/680/1595894/2033 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS") z dnia 18 sierpnia 2022 r. w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy, w informacji z dnia 18 marca 2022 r. ZUS poinformował T. G. (dalej również: "Skarżący") o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko D. G. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Wskazaną wyżej decyzją z 18 sierpnia 2022 r. ZUS uchylił przyznane Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego wskazując, że ustalił, iż nie sprawuje On faktycznej opieki nad dzieckiem. Następnie, Organ zacytował treść art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.p.w.d." Skarżący złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając : błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na ustaleniu, że nie sprawuje On faktycznej opieki nad dzieckiem; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 u.p.p.w.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zauważył, że zgodnie z wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w [...] ustalono, iż władza rodzicielska nad małoletnim D. G. przysługuje obojgu rodzicom. Dziecko posiada więc faktycznie dwa miejsca stałego pobytu. Małoletni D. G. spędza u Niego tyle samo czasu co u matki. Ma tym samym u Niego miejsce pobytu. W czasie tego pobytu to Skarżący wykonuje nad nim w całości władzę rodzicielską w pełnym tego słowa znaczeniu. Wszelkie kwestie dotyczące małoletniego rozstrzygane są przez Niego, natomiast w istotnych kwestiach decydują oboje rodzice łącznie, np. co do kształcenia, leczenia itp. Ponadto, zarówno On, jak i matka alimentują małoletniego w szerokim tego słowa znaczeniu. Nie można zatem w żadnym wypadku stwierdzić, że nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem D. G. Poza tym, do momentu wydania decyzji ZUS z 18 sierpnia 2022 r., za każdym razem było Mu przyznawane i wypłacane świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł. Prezes ZUS, decyzją z 2 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję ZUS z 18 sierpnia 2022 r. Zacytował art. 22, a następnie art. 5 pkt 2a u.p.p.w.d. W dalszej części Prezes ZUS wskazał, że z przedłożonego przez innego uprawnionego wnioskodawcę postanowienia sądu z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt [...] wynika, że Skarżący sprawuje opiekę nad dzieckiem w poniedziałki od 16.00 do 20.00 i w co drugi weekend miesiąca. Ponadto, dziecko spędza z Nim cztery tygodnie wakacji i wybrane dni świąteczne. W związku z tym Organ stwierdził, że opieka nad dzieckiem nie jest sprawowana w systemie opieki naprzemiennej, dlatego nie ma podstaw do przyznania świadczenia w połowie wysokości świadczenia wychowawczego. Na decyzję Prezesa ZUS T. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając: - rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu wystarczająco wyczerpującego postępowania dowodowego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 pkt 2a u.p.p.w.d., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - brak poszanowania dla art. 2 oraz art. 32 pkt 1 i pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej; - rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w postaci uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej i oparcia rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., nowości w polskim systemie prawnym wprowadzonym do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rodzic może więc uwzględnić dziecko w składzie rodziny, a w konsekwencji również wystąpić o przyznanie świadczenia wychowawczego na niego jedynie wówczas, gdy pozostaje ono na jego utrzymaniu oraz wspólnie z nim zamieszkuje. Wyjątkowo w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Skarżący wskazał, że opieka naprzemienna jest instytucją prawa rodzinnego pozwalającą na pozostawienie władzy rodzicielskiej i sprawowanie opieki nad dzieckiem jego obojgu rodzicom. Powinna ją cechować równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W związku z tym sąd, orzekając o opiece wskazuje okresy, w jakich rodzice naprzemiennie będą zamieszkiwać z dzieckiem i sprawować nad nim opiekę np. w oparciu o plan wychowawczy i w tych okresach każdemu z rodziców przysługuje odpowiednie świadczenie wychowawcze. Następnie Skarżący podniósł, że D. G. spędza u Niego tyle samo czasu co u matki. Małoletni ma u Niego wówczas miejsce pobytu, w czasie którego wykonuje nad nim w całości władzę rodzicielską w pełnym tego słowa znaczeniu. Końcowo, Skarżący zauważył, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r., natomiast wyrok rozwodowy, do którego odwołują się Organy został wydany przez Sąd Okręgowy w [...] w 2011 r. Przyjęcie więc przez Organy, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajduje się w wyroku sądu jest niesłuszne i nieracjonalne wobec rodziców, którzy sami ustalają zakres opieki bez ingerencji sądu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jeżeli orzeczenie sądowe nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia i zwrotu "opieka naprzemienna", to rzeczą organu administracji jest ocena i ustalenie charakteru zawartych zapisów w konkretnej sprawie. Niezbędnym elementem sprawowania tego rodzaju opieki jest równy i porównywalny podział obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z brzmienia art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.w.d., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują na składany do ZUS wniosek uprawnionej osoby, która nie uzyskuje w tym przedmiocie żadnej decyzji, a tylko informację o przyznaniu świadczenia (art. 13a ust. 1, ust. 2 u.p.p.w.d.). Natomiast, wedle art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d., w sprawach uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego ZUS wydaje decyzję i taki właśnie akt stanowi przedmiot kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Ze względu na fakt, iż w postępowaniu tym zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem, że ma to miejsce w kwestiach nieuregulowanych ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, o czym stanowi art. 28 ust. 1 tego aktu, to od decyzji ZUS można złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w myśl tego ostatniego przepisu jest Prezes ZUS. Trzeba jeszcze mieć na uwadze art. 28 ust. 3 u.p.p.w.d., który jako właściwy do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych wskazuje wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie lub też pobierająca takie świadczenie. Kryterium kontroli decyzji określa art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i jest nim zgodność z prawem. Z kolei, uchybienia, które obligują do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wskazuje art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jeśli więc zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach, to konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast, kiedy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zobligowany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Bezzasadność skargi skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zauważenia wymaga jeszcze, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, do czego zobowiązuje go art. 134 § 1 P.p.s.a. Uchylając Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego, przyznane na podstawie informacji z 18 marca 2022 r., na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. ZUS - powołując się na art. 22 u.p.p.w.d. - stwierdził, że Skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes ZUS, który mając na uwadze art. 22 i art. 5 pkt 2a u.p.p.w.d. oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt [....] orzekający rozwód małżeństwa Skarżącego oraz A. G., jak też ustalający kontakty Skarżącego z synem D. G. podniósł, że T. G. sprawuje opiekę nad dzieckiem w poniedziałki od 16 do 20, w co drugi weekend miesiąca oraz spędza z dzieckiem cztery tygodnie wakacji i wybrane dni świąteczne. Tym samym, zdaniem Organu, opieka nad dzieckiem nie jest sprawowana w systemie opieki naprzemiennej i brak jest podstaw do przyznania świadczenia w połowie jego pełnej wysokości. W skardze Składający ją zakwestionował stanowisko Organów. Podniósł, że D. G. posiada faktycznie dwa miejsca stałego pobytu, bowiem spędza u Niego tyle samo czasu, co u swojej matki. W czasie pobytu u Niego sprawuje nad nim pełnię władzy rodzicielskiej. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem jednak art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., zasadniczo przedmiotowe świadczenie przysługuje w kwocie 500 zł. Jak wynika z brzmienia powołanego art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., okolicznością pozwalającą na przyznanie podzielonego na pół świadczenia wychowawczego jest legitymowanie się orzeczeniem sądu wskazującego na pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, które to orzeczenie należy w świetle art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. cd u.p.p.w.d. dołączyć do składanego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przy czym, jak słusznie zauważył Skarżący, pojęcie "opieki naprzemiennej" pojawiło się w polskim prawodawstwie z dniem 1 kwietnia 2016 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wobec tego, nie można przyjąć, że tylko wówczas, kiedy tego rodzaju zwrot zawarty jest w orzeczeniu sądowym, dopuszczalne jest podzielenie świadczenia wychowawczego pomiędzy rozwiedzionych czy żyjących w separacji rodziców. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że kwestię takiego charakteru opieki należy oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Należy zatem uwzględnić takie orzeczenia czy ugody, które określają reguły sprawowania opieki nad dziećmi przez rodziców żyjących w rozłączeniu. Dowodem w zakresie zaistnienia opieki naprzemiennej może być więc odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugody zawartej w postępowaniu mediacyjnym. Kiedy akty te nie zawierają stosownego zwrotu tj. opieka naprzemienna, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych w nich zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści tego pojęcia w konkretnej sprawie (tak np. wyrok z 3.02.2022 r. I OSK 844/20). Stanowisko takie reprezentowane jest także w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że z uwagi na fakt, że żaden z przepisów materialnoprawnych Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do dnia dzisiejszego nie posługuję się pojęciem "opieki naprzemiennej", czy "pieczy naprzemiennej", dla przyjęcia pozostawania dziecka pod pieczą naprzemienną wystarczy, że z orzeczenia sądu będzie wynikało, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się i porównywalnych okresach. Podkreśla się też, że orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym o opiece naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd zatwierdzonej lub w ugodzie zawartej w postępowaniu mediacyjnym, która po jej zatwierdzeniu ma również moc ugody sądowej (tak: komentarz do art. 5 u.p.p.w.d., Blicharz Jolanta (red.), Glumińska-Pawlic Jadwiga (red.), Zacharko Lidia (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, wyd. II). Należy też mieć na względzie, że opieka naprzemienna w myśl cytowanego wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., to taki sposób opieki nad dzieckiem, gdzie każde z rodziców rozwiedzionych, pozostających w separacji bądź żyjących w rozłączeniu sprawuje pieczę nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Piecza ta powinna być sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach czasu, a zatem dziecko koncentruje swoje ważne sprawy życiowe na zmianę u każdego z rodziców. Nie jest konieczne, by okresy opieki sprawowanej przez poszczególnego rodzica były równe. Mają być jedynie zbliżone, a zatem ważne by nie zachodziły tutaj istotne różnice czasowe. W niniejszej sprawie Sąd z urzędu zauważył kwestię, która nie została podniesiona ani przez rozpoznające sprawę Organy ani też przez Skarżącego. Mianowicie, jak wynika z wydanych przez tut. Sąd w stosunku do Skarżącego wcześniejszych wyroków z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 432/19 i z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/19, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 15 maja 2017 r. sygn. akt [....], zatwierdzona została ugoda zawarta przed mediatorem między Skarżącym a Jego byłą żona A. G., a dotycząca kontaktu wymienionych osób z dzieckiem D. G. Z ugody tej - jak stwierdził Sąd - wynika, że Skarżący sprawuje nad synem opiekę naprzemienną. Przy czym, zgodnie z art. 18315 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), ugoda zawarta przed mediatorem, po jej zatwierdzeniu przez sąd, ma moc prawną ugody zawartej przed sądem. Ugoda zawarta przed mediatorem, którą zatwierdzono przez nadanie jej klauzuli wykonalności, jest tytułem wykonawczym. Do powyższej kwestii, a zatem faktu zawarcia ugody dotyczącej sprawowania przez rodziców D. G. opieki naprzemiennej nad nim Organy nie odniosły się. Nie wiadomo więc, czy ugoda ta nadal obowiązuje czy też np. została zawarta nowa, o innej treści. Skarżący w złożonym odwołaniu wprawdzie nie wskazał na obowiązywanie tego rodzaju dokumentu, jednak podkreślał (co zresztą zrobił także w skardze), że syn spędza u Niego tyle samo czasu co u matki, mając wówczas u Niego miejsce stałego pobytu. Powyższe nie zostało jednak w postępowaniu wyjaśnione. Ustalenia w tym przedmiocie są konieczne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem z uwagi na brzmienie powołanego wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., kwestia ewentualnego istnienia opieki naprzemiennej nad dzieckiem ma znaczenie dla wielkości świadczenia wychowawczego dla osoby uprawnionej do jego pobierania. Brak więc danych w tym przedmiocie świadczy o naruszeniu w toku postępowania zasad jego prowadzenia przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a obligujących organy do podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7). Nadto, organy zobligowane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Niewypełnienie powyższych wymogów proceduralnych musiało prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji Prezesa ZUS, którego zadaniem w ponownym postępowaniu będzie wyjaśnienie kwestii rodzaju opieki, którą Skarżący sprawuje nad dzieckiem D. G. Ma to bowiem istotne znaczenie dla przyjęcia, czy Skarżący jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Podstawę pkt I wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z kolei, w pkt II wyroku orzeczono – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2022 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) - o zasądzeniu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w wysokości 480 zł, która to kwota stanowi wynagrodzenie dla reprezentującego Stronę pełnomocnika.