II SA/Rz 1645/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Przedmiotem skargi K.K. jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dalej "PWIS", z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 27 maja 2016 r. K.K. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], dalej "PPIS" wniosek o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich - matki W.K. z domu L., zmarłej [...] września 1997 r. pochowanej na Cmentarzu Komunalnym w K. przy ul. [...] w celu pochowania w grobie rodzinnym na Cmentarzu Komunalnym w J. ul. [...] - poza terminem ustawowym. Przedłożył oświadczenie, że jest jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku. W następstwie rozpatrzenia wniosku decyzją PPIS z dnia [...] czerwca 2016 r. zezwolił na dokonanie ekshumacji szczątków W.K. z ustalonym terminem na dzień [...] czerwca 2016 r., a postanowieniem z tej samej daty wstrzymał z urzędu wykonanie tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania K.K. zezwolenia na dokonanie ekshumacji szczątków ludzkich matki. Wyjaśnił, że w dniu 7 czerwca 2016 r. do PPIS wpłynęło pismo A.K., w którym sprzeciwił się przeprowadzeniu ww. ekshumacji wskazując, że w 1997 r. szczątki jego matki S.K. oraz W.K. zostały wymieszane, a ich pochówku dokonano bez identyfikacji do jednej trumienki. Od przedstawiciela Zarządcy Cmentarza uzyskano oświadczenie, że nieznana jest im sytuacja dotycząca zbierania szczątków pochowanych w przedmiotowym grobowcu. W ocenie organu wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne przemawiające za wznowieniem postępowania w sprawie wniosku K.K. Celem wznowionego postępowania było poczynienie ustaleń mających na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości pomieszania szczątków ludzkich w grobowcu znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym w K. ul. [...] - sektor B rząd A grób nr 1. Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego PPIS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wyjaśnił, że prawo do pochowania osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji stanowi dobro osobiste zwane prawem do grobu, które chronione jest przepisami art. 23 i 24 k.c. Uprawnienia te mogą przysługiwać więcej niż jednej osobie. W tym wypadku ustalonym przez PPIS stronami są K.K. i A. K. Wobec rozbieżności ich stanowisk PPIS zastosował art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") i zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K.K., zarzucając naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W jego ocenie jest jedyną osobą uprawnioną do decydowania o zmianie pochówku swojej matki. Ponadto kwestia prawa do sądu jest indywidualną sprawą, która jest poza zakresem Inspektora Sanitarnego i nie może stanowić zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. W związku z czym PPIS bezzasadnie zawiesił postępowanie administracyjne. Zażalenie złożył również A.K. występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Poinformował, że pismo z dnia 7 czerwca 2016 r. nie było sprzeciwem na podjętą decyzję o ekshumacji a jedynie informacją udzieloną organowi. A.K. zgodził się z wnioskiem K.K. dotyczącym ekshumacji, jednak zażądał, by cały proces został przeprowadzony w oparciu o obowiązujące w tym przedmiocie standardy, tak by nie doszło np. do nieodwracalnej w skutkach pomyłki z przetransportowaniem szczątków zwłok matki S.K. ze szczątkami W.K. do grobowca w J. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126) PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. PWIS stwierdził, iż w pełni popiera stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mimo tego, że A.K. w zażaleniu oświadczył, że nie sprzeciwia się ekshumacji, to organ mając wiedzę, że we wspólnej trumnie mogą znajdować się szczątki wielu osób zmuszony jest ekshumację wstrzymać do czasu rozstrzygnięcia o prawie do dysponowania tym wspólnym grobem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.K. zarzucił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. w zw. z art zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 pkt. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegające na niedokładnym, zbadaniu, stanu faktycznego i błędnym przyjęciu istnienia zagadnienia wstępnego. W związku z naruszeniem powyższych przepisów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że jego interes nie jest sprzeczny z interesem A.K., który zgodził się na dokonanie ekshumacji zwłok, żądając jedynie by cały proces został przeprowadzony w oparciu o obowiązujące w tym przedmiocie standardy. We wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację skarżący wskazał firmę specjalistyczną, która miała dokonać przewozu i ekshumacji. Zarówno skarżący jak i A.K. są osobami uprawnionymi do pochowania zwłok osób znajdujących się w grobowcu na Cmentarzu Komunalnym w K. przy ul. [...]. Skoro obaj uprawnieni wyrażają zgodę na ekshumację z zachowaniem wymaganych prawem procedur, stąd zdaniem skarżącego brak jest jakichkolwiek przeszkód do podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie skarżącego bez znaczenia dla powyższej sprawy jest także pogląd, którym kierował się organ zawieszając postępowanie. Zgodnie z tym poglądem, prawo do pochowania osoby zmarłej, wraz z prawem do ekshumacji stanowi dobro osobiste zwane prawem do grobu, które chronione jest przepisami art. 23 i 24 k.c. Niezrozumiała jest kwestia zawieszenia postępowania ze względu na naruszenie dóbr osobistych, skoro istotą wszczętego przez skarżącego postępowanie nie jest dochodzenie odpowiedzialności z tytułu naruszenia dóbr osobistych, a uzyskanie zgody na ekshumacje. Z rzeczonego postanowienia wynika, że organ ustalił stan faktyczny jedynie w oparciu o zeznania A.K. oraz oświadczenie Zarządcy Cmentarza, który poinformował, że jest im nieznana sytuacja dotycząca zbierania, szczątków pochowanych w przedmiotowych grobowcu. Jak sam organ stwierdził, w związku z powyższym oświadczeniem wyszły na jaw nowe okoliczności przemawiające za wznowieniem postępowania w sprawie wniosku. Pomimo to organ nie udzielił informacji jak doszło do opisanego zdarzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia z argumentacją przytoczoną wcześniej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznaje skargę badając zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie rozstrzygania przez organ. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 125 § 1 P.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], zezwolił skarżącemu na ekshumację szczątków matki W.K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wznowił postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. ze względu na fakt, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na ekshumacje szczątków ludzkich z grobu rodzinnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia postanowienie o zawieszeniu zostało utrzymane w mocy. Skargą objęto postanowienie o zawieszeniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podnosi skarżący. Postępowanie administracyjne jest ustawowo uregulowanym ciągiem czynności procesowych organu administracji publicznej, zmierzającym do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej. Przepisy kodeksu zapewniają ciągłość prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego w ten sposób, że określają wyraźnie przeszkody bądź przyczyny, które mogą uzasadniać przerwanie toku postępowania na pewien czas i zobowiązują organ administracji publicznej do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia tych przeszkód. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy postępowanie jest w toku, tzn. w okresie od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji. W razie gdy postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji zawieszenie takiego postępowania nie jest dopuszczalne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1982 r., sygn. akt I SA 717/82 "zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem i tylko przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. W sprawie, będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r. Nie wnoszono od niej odwołania, więc po upływie 14 dni stała się ostateczna. Wydane z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania w tej sprawie, tylko potwierdza ten fakt, ponieważ wznowić postępowanie można tylko "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Wobec tego brak było podstaw zawieszenia postępowania, które nie jest w toku. Zawieszenie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów procesowych w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Z tych względów Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.