II SA/Rz 1631/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2025 r. nr 38/2025 w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 23 października 2025 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; IV. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. G. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant", "KWP", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 3 grudnia 2025 r. nr 38/2025, w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z 10 października 2025 r. PG (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "KPP" lub "organ I instancji") o zapłatę zaległych świadczeń pieniężnych przysługujących mu w związku z zakończeniem służby w Policji. Podniósł, że do [...] lutego 2023 r. pełnił służbę w Policji. Podał, że ustalając wysokość wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. zastosowano kwotę bazową 1614,69 obowiązującą w 2022 r., zamiast obowiązującej w chwili jego odejścia ze służby kwoty bazowej – 1740,64 zł przewidzianej w ustawie budżetowej na 2023 r. Decyzją z [...] października 2025 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Organ wyjaśnił, że uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 636 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.". Stwierdził, że uwzględniając ww. regulacje oraz datę zwolnienia strony ze służby w Policji przypadającą [...] lutego 2023 r., naliczone skarżącemu należności pieniężne zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem art. 99 i art. 106 ust. 3 u.o.p. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a.", poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy KPP winien umorzyć postawianie jako bezprzedmiotowe. Skarżący podał, że sformułowane żądanie miało charakter cywilnoprawny i nie powinno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzją z 3 grudnia 2025 r. nr 38/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko KPP organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygniecie w przedmiocie zgłoszonego przez stronę żądania wyrównania uposażenia winno nastąpić w trybie administracyjnym. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał decyzję we wskazanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PG wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zawieszenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.p. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym. Skarżący podniósł, że jego wniosek miał charakter cywilnoprawny i zmierzał do weryfikacji uposażenia. Podkreślił, że żądanie nie miało na celu wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kontrola zrealizowana w tak zakreślony granicach wykazała, że zakwestionowana skargą decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie. Zasadny okazał się bowiem zarzut przeprowadzania przez organ postępowania i wydania decyzji w sprawie w sytuacji, gdy strona nie złożyła w tym przedmiocie wniosku. Z akt sprawy wynika, że wezwaniem z 10 października 2025 skarżący zwrócił się o zapłatę zaległych świadczeń pieniężnych przysługujących mu w związku z zakończeniem służby w Policji. Z pisma wynika wprost, że skarżący wzywa do zapłaty zaległych świadczeń pieniężnych. Skarżący wskazał, iż zakreśla 14-dniowy termin na realizację swoich żądań pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo udzielone zawodowemu pełnomocnikowi, do reprezentowania skarżącego przed organami oraz sądami powszechnymi w sprawie – jak podano – o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Rzeszowie. W ocenie Sądu nie można mieć wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku (żądania) o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Z udzielonego pełnomocnictwa nie wynika, aby skarżący umocował pełnomocnika do inicjowania w jego imieniu postepowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia. Wskazane wyżej okoliczności uszły uwadze organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na jej treść – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. Organ wydał bowiem decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Należy uzupełnić, że nie jest rolą organu administracyjnego konwertowanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Skarżący zwrócił się do organu I instancji jako strony sporu cywilnoprawnego, a nie organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji administracyjnej. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na jednoznaczną wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu, co więcej, w decyzjach organów obu instancji powołano się nie na fakt "rozpoznania sprawy z wniosku" lecz na "rozpatrzenie wezwania do zapłaty". W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze skarżącym, że organy wydały decyzje w sprawie pomimo, iż nie dysponowały wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że już w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji skarżący w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości podniósł, że jego żądanie miało charakter cywilnoprawny i nie powinno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej, a wydane rozstrzygnięcie administracyjne obarczone jest w takim wypadku wadą nieważności. Reasumując, wezwanie do zapłaty nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty uposażenia. Świadczy o tym jednoznacznie treść tego wezwania oraz treść pełnomocnictwa umocowującego do działania w imieniu skarżącego. W takim skonfigurowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a wobec braku wniosku inicjującego postępowanie również umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).