II SA/Rz 163/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 15 grudnia 2020 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 22 października 2020 r. nr (...), wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 13 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości , o czym poinformował strony zawiadomieniem nr (...). Decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu wielofunkcyjnego, wskazanego – jak podał w rozstrzygnięciu – w poz. 5 protokołu, składającego się z segmentów "a", "b" i "c", o łącznej długości 22,15 m i powierzchni zabudowy 96 m2, zlokalizowanego na działce nr (...) Uwzględniając odwołanie L.M. (dalej: "skarżący"), decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem PWINB, wobec ustalenia, że obiekt objęty rozstrzygnięciem decyzji powstał w warunkach samowoli budowlanej, organ I instancji winien ustalić, czy jest to jeden obiekt czterosegmentowy, czy cztery różne obiekt niepowiązane konstrukcyjnie. Względem segmentu "a", z racji braku dowodów, uznać należy, że ta część obiektu powstałą pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Natomiast tego rodzaju kwalifikacja segmentów "b" i "c" budzi wątpliwości, gdyż na zdjęciach lotniczych z lat 1997, 2003, 2005 i 2009 obiekt ma inną długość i inne pokrycie dachowe niż a zdjęciu z 2017 r. Ponadto organ winien dokonać ponownej kwalifikacji segmentu "c" i rozstrzygnąć, czy stanowi on wiatę, budynek, czy obiekt pełniący funkcję budynku. Decyzją 22 października 2020 r. nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu wielofunkcyjnego wskazanego – jak podał w rozstrzygnięciu – w poz. 5 protokołu w zakresie segmentu "a", o wymiarach 14,10 m x 4,30 m i powierzchni zabudowy 60,63 m2, zlokalizowanego na działce (...) Organ I instancji podał, że stanowiący przedmiot postępowania segment "a" obiektu wielofunkcyjnego stanowi wiatę o konstrukcji słupowej z bloczków siporex o wymiarach 60 cm x 24 cm, wspartych na betonowych stopach. Nad całością obiektu wykonano jednospadowy dach konstrukcji drewnianej, ze spadkiem w kierunku wschodnim, pokryty blachą. Segment nie posiada ścian zewnętrznych i pełni funkcję zadaszenia nad składowanym pod nim sprzętem rolniczym. Według oświadczenia właściciel działki – B.R., segment został zrealizowany w 1974 r W toku postępowania ustalono, że segment został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W dniu 6 października 2020 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że segment "a" pozostał w stanie stwierdzonym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2019 r. natomiast stan segmentów "b" i "c" uległ zmianie. Wobec powyższego organ I instancji uznał za zasadne objęcie opisywaną decyzją jedynie segmentu "a", pozostawiając sprawy segmentów "b" i "c" do rozstrzygnięcia decyzjami. Mając na uwadze zdjęcia lotnicze, wypis z kartoteki budynków z dnia 15 października 2018 r., a także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz ich zużycie, organ dał wiarę oświadczeniu właściciela działki i uznał, że przedmiotowy segment został wybudowany w 1974 r. PINB podniósł, że obiekt w obecnym kształcie nie narusza warunków technicznych, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Nie zachodzą również okoliczności do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu godnego z przepisami na podstawie art. 40 tej ustawy. To zaś czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i obligowało do jego umorzenia w całości. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie nie zachodzą wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Odwołujący podniósł dodatkowo, że na zdjęciach lotniczych z lat 1965 i 1985 nie istnieje segment "a", co oznacza, że obiekt powstał w latach 1995 – 1996. Dach wiaty rożni się a zdjęciach z 2003 i 2017 r., co zdaniem skarżącego świadczy, że segment w tym okresie został samowolnie rozbudowany. Niezależnie od powyższego odwołujący podniósł, że organ I instancji pominął zupełnie analizę zgodności obiektu z obowiązującymi obecnie przepisami techniczno – budowlanymi, a kwestię zgodności z przepisami ochrony środowiska rozstrzygnął samodzielnie, nie zwracając się do organu właściwego. Decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podał, że zeznania skarżącego i jego matki złożone na okoliczność daty realizacji obiektu nie są spójne, niemniej wobec braku dowodów na zrealizowanie segmentu "a" pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, za odpowiadające rzeczywistości uznać należało zeznania B.R. Na zdjęciu lotniczym z 1965 r. sporej wiaty nie ma, niemniej wbrew twierdzeniom odwołującego, na zdjęciu z 1985 r., z uwagi a jego słabą jakoś, nie da się wykluczyć, że obiekt już istnieje. Sam skarżący zarzucając błędną datę realizacji obiektu nie przedstawił natomiast żadnych dowodów potwierdzających słuszność jego twierdzenia. Na etapie postepowania odwoławczego ustalono, że działki nr 2919 i 2924 położone są w całości w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Sandomierska PLB180005. Ustalono również, że ww. działki objęte były Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Stary Dzikowiec, uchwalonym uchwała Gminnej Rady Narodowej w Starym Dzikowcu z dnia 2 października 1987 r. nr XVIII/66/87. Ustalenia Planu dopuszczały realizację wiaty na działce nr 2919, a zatem mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie PWINB, słusznie uznał organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wydania nakazu rozbiórki określona w art. 37 ust 1 pkt 2 ww. ustawy. Protokół z przeprowadzonych oględzin obiektu potwierdza dobry stan techniczny obiektu, który nie powoduje zagrożenia ludzi lub mienia. Natomiast sama lokalizacja segmentu na obszarze Natura 2000 nie stanowi sama w sobie podstawy do stwierdzenia pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. Wiata nie stanowi bowiem inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a sposób jej wykorzystywania nie wskazuje, aby generowała ponadnormatywny hałas lub zwiększenie natężenia ruchu. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., prawidłowo organ I instancji umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, L.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że sprawa winna podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy organy nie ustaliły daty realizacji sporej wiaty, a wnioski, które legły u podstaw wydanej decyzji są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym; I. art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak zachowania bezstronności podczas ustalania stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie skarżącemu udziału w oględzinach nieruchomości; II. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu i instancji, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do zmiany zaskarżonej odwołaniem decyzji PINB; III. art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich zastosowanie w sprawie, pomimo nieustalenia daty realizacji obiektu; IV. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie", poprzez brak oceny zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Sąd za zasadny uznaje zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 K.p.a. obejmujące wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że sprawa winna podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wymaga przy tym podkreślenia, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami i należycie udokumentowany. Sąd administracyjny co do zasady nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego segment "a" został wybudowany bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie jest negowana tak przez stronę skarżącą, jak i aktualnego właściciela nieruchomości. Konsekwencją powyższego jest natomiast konieczność ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości daty realizacji obiektu, względnie wyczerpanie środków dowodowych służących temu celowi, bowiem okoliczność ta determinuje dalsze postawianie administracyjne w kontekście przepisów, które mają zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w celu poddania oceny zgodności obiektu z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. niezbędne jest wykazanie, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Analizując nadesłane akta administracyjne Sąd stwierdza, że stanowisko PWINB wynikające z zaskarżonej decyzji zostało wyrażone co najmniej przedwcześnie. Pogląd organów, że wobec wątpliwości co do daty realizacji obiektu budowlanego do rozpatrzenia sprawy należy przyjąć, z korzyścią dla inwestora lub aktualnego właściciela działki, przepisy ustawy obowiązującej poprzednio, jest słuszny. Niemniej warunkiem powyższego jest obiektywne wyczerpanie środków dowodowych i udokumentowanie tego faktu w aktach administracyjnych. Tego rodzaju zależność nie została wykazana w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Po pierwsze, zdjęcia lotnicze wszyte do akt administracyjnych, na podstawie których organy uznały, że sporny obiekt został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r., uniemożliwiają weryfikację powyższego ustalenia przez Sąd. Jakość zdjęć oraz technika graficzna ich przetworzenia (czarno-biała kserokopia o niskiej rozdzielczości), wyklucza uznanie tych dokumentów za dowód na okoliczność istnienia tego obiektu w obecnym kształcie co najmniej od wskazanej wyżej daty. Ponadto w aktach sprawy brak opisów poszczególnych kserokopii zdjęć lotniczych oraz brak zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r., na które powołują się organy w uzasadnieniach decyzji. Również zdjęcia przedstawione przez odwołującego w piśmie z dnia 18 listopada 2020 r. (k. 20 akt organu odwoławczego) nie zawierają jakiegokolwiek urzędowego poświadczenia zarówno w zakresie daty ich wykonania, jak i sfotografowanego miejsca. Wydrukowane fotografie opatrzono jedynie odręczną adnotacją, która nie ma charakteru adnotacji urzędowej, że jedno ze zdjęć wykonano w 1965 r. Organ odwoławczy nie podjął jednakże jakiejkolwiek próby ustalenia tych okoliczności we własnym zakresie, jednocześnie traktując je jako faktycznie wykonane w latach 1965 i 1985. Niezrozumiałe tym samym pozostaje stwierdzenie organu odwoławczego, że na zdjęciu z 1985 r., z uwagi na jego bardzo słabą jakość, nie można jednoznacznie wykluczyć uwidocznienia spornego obiektu budowlanego, a sam skarżący – jak podał literalnie PWINB – nie przedstawił dowodów potwierdzających słuszność formułowanych twierdzeń. Po drugie, z dołączonej do akt organu I instancji kopii mapy ewidencyjnej wynika, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został naniesiony na mapy. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do daty realizacji obiektu, organ odwoławczy mógł zwrócić się do organu geodezji i kartografii o podanie kiedy i na podstawie jakich dokumentów sporny obiekt został wrysowany na mapy w obecnym kształcie oraz o podanie daty ostatniej aktualizacji map. Analogicznie organ winien zwrócić się o podanie, czy od daty pierwotnego wrysowania obiektu zmieniano obrys budynku na mapach w wyniku np. aktualizacji map, a także podanie dat tych aktualizacji. Powyższa informacja umożliwiłaby ustalenie przedziału czasowego, w którym zrealizowano obiekt oraz czy w toku jego istnienia wykonano roboty budowlane polegające na zmianie jego parametrów zewnętrznych jak długość lub szerokość. Takie działanie organu odwoławczego nie spowodowałoby nieuzasadnionego wydłużenia postępowania odwoławczego, a nadto stanowi czynność relatywnie prostą w wykonaniu. Uzyskane informacje pozwoliłyby na weryfikację ustaleń organu I instancji, zwłaszcza w kontekście jasno sformułowanych zarzutów odwołującego. Po trzecie, w kontekście poczynionych wyżej uwag nie jest wiadome, dlaczego w zakresie ustalenia daty powstania obiektu organy zupełnie pominęły zarówno zeznania skarżącego, jak i sprzeczne ze sobą zeznania B.R. oraz jego matki. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że B.R. urodził się w 1979 r., stąd jest wątpliwe, że może on w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzić fakt realizacji obiektu w 1974 r. Nie oznacza to oczywiście, że jego zeznania nie posiadają żadnej mocy dowodowej, niemniej rzeczą organu jest wyjaśnienie dlaczego zeznania poszczególnych zostały lub nie zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tym bardziej, że same organy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, że w sprawie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do zakresu daty realizacji obiektu, jednocześnie pomijając dowód z zeznania stron. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 K.p.a. i niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do nieuprawnionego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 K.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia są możliwe do usunięcia na etapie postępowania odwoławczego w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, wskazanego w art. 136 § 1 K.p.a. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego umożliwi ocenę prawidłowości postępowania organów, w tym instancyjną kontrolę zastosowanych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, merytoryczne odniesienie się do stanowiska organów nadzoru budowlanego jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w zakresie przepisów prawa, które z uwagi na datę zrealizowania obiektu, winny mieć zastosowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w kwocie 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 135 P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., a następnie podda instancyjnej kontroli stanowisko organu I instancji.