II SA/Rz 1623/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [....] dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. K. i A. K. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1623/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. K. i A. K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] dotycząca pozwolenia na rozbiórkę budynków oraz budowy budynku usługowo-handlowego. Z jej uzasadnienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. A. K. i A. K. - prowadzący działalność jako firma [...] S.C. z siedzibą w R. - zwrócili się o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o., gazową, wentylacji, przebudowę odcinka przyłącza wodociągowego i sieci telekomunikacyjnej oraz rozbiórkę istniejących budynków na działkach nr 248/8, 228/1 i 248/6 w obr. [....] przy ul. [...] w R. Pierwotną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę oraz na budowę. W wyniku odwołania D. K. oraz M. i A. K. zarzucających zamiar realizacji przez inwestorów zakładu produkcyjnego oraz jego przewidywaną uciążliwość dla otoczenia, decyzja ta została uchylona przez Wojewodę mocą decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na brak ustaleń co do zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz co do obszaru oddziaływania planowanego obiektu, błędnego oznaczenia terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, a także na nieprawidłowości wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i w doręczeniu decyzji organu I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym m. in. wezwaniu inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami, Prezydent Miasta [...] – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: u.P.b.) - decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. K. i A. K. prowadzących działalność pod firmą [...] s.c. z siedzibą w R. pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę obejmującego: 1. rozbiórkę istniejących budynków na działce nr 248/8 w obr. [...] przy ul. [...] w R.; 2. budowę budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o., gazową, wentylacji, przebudowę odcinka przyłącza wodociągowego i sieci telekomunikacyjnej oraz rozbiórkę istniejących budynków na działkach nr 248/8, 228/1, 248/6 w obr. [...] przy ul. [...] w R. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożyli M. K., A. K. oraz D. K. Podtrzymując dotychczas podnoszone zarzuty wskazali, że "działka 248/6 o pow. 0,0109 jest to dojazd do działki służebny, jest to droga zapisana notarialnie, nie jest to działka budowlana". Podali, że działki nr 248/8 i 228/1 powinny posiadać powierzchnię zabudowy 479 m2, dwie kondygnacje i 50 % powierzchni biologicznie czynnej. W ich ocenie budowa dachu płaskiego i zasianie na nim trawy w żaden sposób nie powiększa wielkości działki - nie jest to działka budowlana. Obiekt o powierzchni użytkowej 1600 m2 w tym terenie jest niedopuszczalny. Zaopatrzenie tak dużego sklepu i usług, jak również sprzedaż spowoduje ruch pojazdów. Zaznaczyli, że obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w § 12 pkt 1a dopuszcza wyłącznie usługi nieuciążliwe na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej przylegających frontem do tej drogi, a sporny budynek takowej drogi nie posiada. W MPZP mowa jest o II kondygnacjach a nie o III, bo garaże są naziemne. Zaznaczyli, że dojazd do garaży odbywa się w odległości 1 m od okna ich pokoju, co jest działaniem celowym. W udzielonym pozwoleniu na budowę nie wymieniono garaży, nie podano ilości miejsc postojowych, rodzaju i profilu usług, ilości zatrudnionych pracowników oraz rodzaju handlu. Wskazali, że "dopuszcza się dachy płaskie na usługach, natomiast w wydanym pozwoleniu jest to budynek usługowo-handlowy". Odwołujący nie wyrazili zgody na sporną inwestycję. Teren na którym planowana jest inwestycja stanowi osiedle domków jednorodzinnych. Zaznaczyli, że "w razie nie odstąpienia od realizacji spornej inwestycji będzie zorganizowany protest mieszkańców". Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.P.b. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie po rozpatrzeniu wniosku A. i A. K. odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejących budynków na działce nr 248/8 w obr. [...] przy ul. [...] w R. oraz na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o., gazową, wentylacji, przebudowę odcinka przyłącza wodociągowego i sieci telekomunikacyjnej na działkach nr 248/8, 228/1, 248/6 w obr. [...] przy ul. [...] w R. Wojewoda podał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że jest on niezgodny z ustaleniami MPZP Nr [...] przy ul. [...] w R. – uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. [...]), obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podał, że z załącznika nr 1 - rysunek planu wynika, że działki nr ewid. 248/8, 228/1 i 248/6 na których projektowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MN/U.12, który przeznacza się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, przy czym dopuszcza się wyłącznie usługi nieuciążliwe (§ 12 ust. 1). Ponadto w ww. § 12 w ust. 2 pkt 1 ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie usług wskazując w pkt a, iż "usługi dopuszcza się wyłącznie na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ustalenie to nie dotyczy usług funkcjonujących przed uchwaleniem planu), przylegających frontem do tej drogi". Jednocześnie w ust. 4 tego paragrafu ustalono zasady obsługi komunikacyjnej wskazując na dostępność poszczególnych terenów MN/U bezpośrednią z dróg publicznych graniczących z terenem, tj. z drogi KDL.2, KDD.1 lub KDD.2, pośrednią poprzez drogi wewnętrzne KDW.11 lub KDW.12, graniczące z terenem lub drogi wewnętrzne, wydzielone w terenie MN/U liniami podziału wewnętrznego, oznaczone na rysunku planu symbolem KDW. Wg Wojewody, powyższe ustalenia Planu należy interpretować w ten sposób, że zabudowę usługową na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/U.12 dopuszcza się wyłącznie na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do drogi KDL.2, KDD.1 lub KDD.2. Wojewoda stwierdził, że analiza projektu budowlanego inwestycji, w tym w szczególności "planu zagospodarowania terenu" (str. 44, rys. nr Z1) wykazała, że działka nr ewid. 248/8, na której zaprojektowano ww. budynek usługowo-handlowy nie przylega swoim frontem do którejkolwiek z wyszczególnionych wyżej dróg publicznych, a zatem nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 1 Planu. Potwierdza to również informacja zawarta w opisie technicznym do projektu zagospodarowania (s. 59 pkt 5), gdzie stwierdzono, że komunikacja odbywa się od strony południowej od ul. Zajęczej m.in. po działce nr ewid. 248/6 oraz dodatkowo pasem szer. 1 m wydzielonym z działek nr 249/5 oraz 249/4 będących własnością inwestora. Wojewoda zaznaczył, że mimo objęcia przez inwestora wnioskiem o pozwolenie na budowę oprócz działki nr 248/8 także działek nr 228/1 oraz 248/6, to z uwagi na fakt, że na działce nr 248/6 nie są planowane żadne roboty budowlane (działka stanowi dojazd do działki nr 248/8) a na działce nr 228/1 zaplanowano przebudowę sieci telekomunikacyjnej, analizy zgodności projektu budowlanego z zapisami Planu dokonano wyłącznie w odniesieniu do działki nr 248/8, na której ma zostać usytuowany przedmiotowy budynek usługowo-handlowy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany budynku usługowo-handlowego na działce nr 248/8 jest niezgodny z ustaleniami MPZP, a tym samym narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Brak jest także możliwości doprowadzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami tego Planu, co skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji i odmową udzielenia pozwolenia na budowę, jak i odmową rozbiórki budynków na działce nr 248/8 z racji jej ścisłego powiązania z budową nowego budynku. Wojewoda zwrócił także uwagę, że w trakcie weryfikacji akt sprawy stwierdził i inne uchybienia polegające na rozbieżności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, sentencją zaskarżonej decyzji i projektem budowlanym w zakresie instalacji wewnętrznych, nieprawidłowym wypełnieniu wniosku o pozwolenie na budowę i oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te uchybienia pozostają jednak bez wpływu na wynik postępowania, gdyż decyzja odmowna wynika z faktu niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP. Z powodu uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy uznał, że ustosunkowywanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu D. K. oraz M. i A. K. stało się bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli A. K. i A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. w Rzeszowie (zastępowani przez radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 12 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały nr [...] Rady Miasta [...] poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie wskazanej w nim przesłanki uchylającej konieczność posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i przylegania działki frontem do drogi, jeżeli zabudowa działki jest związana z prowadzeniem usług, a usługi funkcjonowały przed uchwaleniem planu. W okolicznościach sprawy usługi na działkach objętych projektem budowlanym funkcjonują od 1996 r.; - § 12 ust. 4 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że obszar objęty inwestycją położony jest na działkach nr 248/8, 228/1 i 248/6, a nie jak określił Wojewoda jedynie na działce nr 248/8. Tym samym od strony wschodniej przylega do obszaru oznaczonego symbolem KDW.12, tj. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, a od strony południowej do drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD.1. Spełniony zatem został wymóg dostępności komunikacyjnej działek objętych badanym projektem budowlanym; - § 12 ust. 4 pkt 3 wskazanej uchwały poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że działka nr 248/8 na której planowana jest budowa, jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną indywidualną – działkę nr 248/6 oraz pas szer. 1m przechodzący przez działki 249/5 i 294/4 (własności skarżących), która łączy działkę 248/8 z drogą publiczną oznaczoną symbolem KDD.1. Także działka nr 228/1 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej KDD.1; - art. 35 ust. 4 u.P.b. poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków celem ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na: nieuwzględnieniu prowadzenia przez skarżących usług na działkach objętych pozwoleniem jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego, w wyniku czego przyjęto, że działka nr 248/8 musi posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej (wystarczającym jest ten, który działka ta obecnie posiada); nieuwzględnieniu, że teren inwestycji obejmuje działkę 248/8 jak i działkę nr 228/1 będącą własnością skarżących która posiada dostęp do drogi publicznej (KDD.1) i do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (KDW.12); pominięcie faktu, że projekt budowlany obejmuje działkę nr 248/6 stanowiącą drogę dojazdową do terenu inwestycji przylegającą bezpośrednio do drogi publicznej KDD.1 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są wadami naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - uchylającej decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę na terenie działek nr 248/8, 228/1 i 248/6 budynku usługowo – handlowego oraz jednocześnie orzekając o odmowie udzielenia tego pozwolenia - Wojewoda wskazał na brak zgodności projektu budowlanego budynku przewidzianego do realizacji na działce nr 248/8 z ustaleniami MPZP, a tym samym z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Przepis te stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. M.p.z.p. jest zatem na danym obszarze szczególnym aktem normatywnym, którego ustalenia wiążą nie tylko właścicieli położonych tam nieruchomości, ale i organy administracji publicznej w gestii których pozostaje wypowiadanie się w kwestii związanych z tym ich praw i obowiązków. M.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2775/14, LEX nr 2102240). Analizując dokonany przez organy zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę nie sposób pominąć też regulacji art. 35 ust. 3 u.P.b., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a także ust. 4 tego artykułu 4 stanowiącego, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście powyższego Sąd stwierdził, że: I. Wg zapisów MPZP, wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę działki nr 248/8, 228/1 i 248/6 położone są w terenie oznaczonym symbolem MN/U.12, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dopuszczająca jednak usługi nieuciążliwe w postaci handlu detalicznego, gastronomii, biurowe, rzemieślnicze, poligraficzne, mini przedszkola oraz związane z ochroną zdrowia (§ 12 ust. 1 i 2 pkt 1b), przy czym zgodnie z § 4 pkt 8, przez usługi nieuciążliwe rozumiane są usługi nie zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz których działalność nie jest związana z emisją zapachów, widocznych dymów i oparów. O ile wg przedłożonego przez inwestora i poprawionego w toku postępowania projektu budowlanego budynku usługowo – handlowego warunek braku uciążliwości – w tym w zakresie poziomu hałasu generowanego przez przewidywane do wykorzystania w działalności serwisowo usługowej urządzenia - można uznać za spełniony (kondygnacja podziemna – garaż, parter – usługi serwisowo naprawcze i handel meblami, piętro - usługi serwisowo naprawcze), w przypadku takich usług uwagę zwraca wynikający z zapisów MPZP wymóg spełnienia jeszcze jednej istotnej przesłanki, tj. odnoszącej się do ich dopuszczalnej lokalizacji. Ma to o tyle decydujące znaczenie, że organ I instancji (bez przedstawienia bliższej analizy) stwierdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, wydaną [...] maja 2016 r. decyzją dokonał jego zatwierdzenia udzielając pozwolenia na budowę (uznając tym samym prawidłowość wskazanej lokalizacji), zaś rozpatrujący sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda uchylając tę decyzję i odmawiając tego pozwolenia powołał się na brak tej zgodności z zapisem zawartym w § 12 ust. 2 pkt 1a, dopuszczającym usługi wyłącznie na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przylegających frontem do tej drogi. Nawiązując do wynikających z ust. 4 pkt 1 tego paragrafu zasad obsługi komunikacyjnej, wg których dostępność komunikacyjna poszczególnych terenów MN/U następuje – bezpośrednio z dróg publicznych graniczących z terenem, tj. z drogi KDL.2., KDD.1 lub KDD.2 oraz pośrednio poprzez drogi wewnętrzne: KDW.11 lub KDW.12 graniczące z terenem, lub wydzielone w terenie drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW, Wojewoda wywodząc brak spełnienia warunku posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 248/8 na której zaplanowano budynek wyjaśnił, że mimo objęcia przez inwestora wnioskiem o pozwolenie na budowę także działek nr 228/1 i 248/6 /przylegających do drogi publicznej KDD.1 - ul. [...]/, analizę zgodności projektu z zapisami Planu należy rozważać wyłącznie w odniesieniu do pierwszej z nich (248/8), gdyż na działce nr 248/6 nie są planowane żadne roboty budowlane (stanowi ona dojazd do działki nr 248/8), natomiast na działce nr 228/1 zaplanowano jedynie przebudowę sieci telekomunikacyjnej. W ocenie Sądu powyższe ustalenia są niepełne i zasługują jedynie na częściową aprobatę. Niezależnie bowiem od zasadności uznania braku bezpośredniego przylegania przez działkę nr 248/8 jej frontem do drogi publicznej, Wojewoda bezkrytycznie pominął analizę ewentualnego spełnienia przewidzianego przez § 12 ust. 2 pkt 1a MPZP wyjątku dopuszczającego w takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę, a mianowicie ustalenie, że wymóg ten nie dotyczy usług funkcjonujących przed uchwaleniem Planu. W okolicznościach sprawy ma to o tyle doniosłe znaczenie, że A. i A. K. w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nawiązującym do treści wniesionego przez D. K. oraz A. i M. K. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. wskazali istniejące na działce nr 248/8 budynki będące częścią zakładu [...], który rozpoczął funkcjonowanie przed uchwaleniem MPZP. Mimo że pismo to zostało skierowane do Prezydenta M. [...] i przekazane Wojewodzie, który otrzymał je [...] września 2016 r., a więc 2 dni po wydaniu przez niego decyzji, nie zwalniało go to z podjęcia działań mających na celu wykluczenie wskazanego wyjątku, na którego spełnienie skarżący powołali się także w treści pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów (wskazując, że zabudowa działki nr 248/8 jest związana z prowadzeniem usług, które funkcjonowały przed uchwaleniem Planu). Ustalenia z tym związane, jako istotne zwłaszcza dla odmowy wydania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym i zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji; II. W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność ustalenia – niezależnie od określonego we wniosku - rzeczywistego obszaru realizacji planowanej inwestycji, co – jak wskazują okoliczności i lakoniczna treść uzasadnienia decyzji organu I instancji - zostało najprawdopodobniej pominięte przez Prezydenta M. [...]. Jego prawidłowe wyznaczenie ma doniosłe znaczenie o tyle, że determinuje nie tylko uznanie spełnienia warunku posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w przypadku braku ustalenia funkcjonowania usług przez uchwaleniem MPZP), ale też rzutuje na właściwe wyliczenie wskazanych w projekcie wskaźników zagospodarowania terenu o których mowa w § 12 ust. 2 pkt 4 MPZP (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej), a tym samym parametrów technicznych (gabarytów) planowanego budynku. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że mimo objęcia wnioskiem inwestora działek nr 248/8, 228/1 i 248/6, na ostatniej z nich nie są planowane żadne roboty budowlane i ma ona stanowić dojazd do działki nr 248/8, łącząc ją z drogą publiczną KDD.1 - ul. [...]. Działka nr 248/6 zresztą już obecnie – co wynika z treści skargi - stanowi wewnętrzną drogę indywidualną, będąc przy tym obciążona służebnością przechodu i przejazdu szlakiem 2m położonym po jej wschodniej stronie na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr 249/5, 248/7, 249/4, 249/2, 248/9, 249/6, 249/7, 250 i 249/8; stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 MPZP, przez drogę wewnętrzną indywidualną należy rozumieć drogę wewnętrzną, zapewniającą dostęp do drogi publicznej, nie wydzieloną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi lub liniami podziału wewnętrznego, wydzieloną geodezyjnie lub ustaloną przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jednocześnie trudno podzielić argument organu II instancji o wyłączeniu z obszaru inwestycji działki nr 228/1 jako przeznaczonej jedynie pod przebudowę sieci telekomunikacyjnej, gdyż jak wynika z dołączonej do projektu budowlanego mapy dla celów projektowych, planowany budynek mimo jego lokalizacji w znaczącej części na działce nr 248/8, częściowo ma być posadowiony także na tej działce. Przemawia to za uznaniem, że postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę faktycznie powinno się toczyć wyłącznie względem działek nr 248/8 i 228/1, które to powinny stanowić punkt odniesienia do czynionych w sprawie ustaleń i wydawanych rozstrzygnięć. Za takim rozumieniem pośrednio przemawia zawarta w art. 3 pkt 7 u.P.b. definicja robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (budową - zgodnie z pkt 6 tego artykułu - jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego). W tej sytuacji, o ile na działce nr 248/6 nie jest planowany do realizacji żaden element inwestycji budowlanej, zamierzone jej wykorzystywanie jako dojazdu do planowanego budynku - zwłaszcza że już obecnie jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do innych działek - nie uzasadnia więc samo w sobie objęcia jej wnioskiem i prowadzenia względem niej postępowania o wydanie pozwolenia. W okolicznościach sprawy należy ją kwalifikować jedynie jako zapewniającą jedną z możliwych opcji dojazdu z działki nr 248/8 do drogi publicznej (ul. [...]), zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taki sposób rozumienia obszaru inwestycji jest zbieżny z definicją działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. O ile zatem dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków uznania nieruchomości za działkę budowlaną, to nie powoduje to, że automatycznie dostęp ten staje się częścią planowanej inwestycji (przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp pośredni, poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi w zakresie, w jakim kwestionuje uznanie przez Wojewodę konieczności wyłączenia z obszaru inwestycji działki 248/6. Jako błędne należy również uznać stanowisko skarżących wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2016 r., że inwestor ma prawo włączyć do zakresu inwestycji dowolną działkę względem której posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Takie uznanie mogłoby de facto prowadzić do obejścia przepisów normujących kwestię dopuszczalności realizacji danej inwestycji - gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, warunkiem dopuszczenia usług jest ich lokalizacja na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przylegających frontem do tej drogi (z wyjątkiem usług funkcjonujących przed uchwaleniem planu), a także – jak już wspomniano wyżej – do obejścia zapisów MPZP dot. wskaźników zagospodarowania terenu (w praktyce do ich nieuprawnionego przekroczenia); III. Podkreślenia wymaga, że dokonując wykładni § 12 ust. 2 pkt 1a MPZP, statuującego w zakresie zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu MN/U.12 w odniesieniu do usług wymóg ich lokalizacji wyłącznie na działkach posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej i przylegających frontem do tej drogi (z wyjątkiem usług funkcjonujących przed uchwaleniem Planu), nie można pominąć przyjętej na potrzeby Planu definicji frontu działki; stosownie do § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały w sprawie uchwalenia MPZP, należy przez to rozumieć część działki przylegającą do drogi, z której następuje główna dostępność terenu, określona w planie /na marginesie należy zauważyć, że tego fragmentu uchwały nie zawiera jej część znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji, niemniej znajduje się on w projekcie budowlanym – k. 190/. Uznanie zatem braku podstaw do zaliczenia działki nr 248/6 do obszaru objętego zamierzoną inwestycją prowadzi do wniosku o braku posiadania wykazanego w projekcie budowlanym - postrzeganego przez jej pryzmat – bezpośredniego dostępu terenu inwestycji frontem działki do drogi publicznej, z której następuje główna dostępność komunikacyjna terenu (jest to dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną, nie spełniający wymogu określonego w § 12 ust. 2 pkt 1a MPZP). W kontekście w/w uwag, wadliwość ustaleń tak organu II jak i I instancji oraz powiązanych z nimi rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym - odnoszących się sumarycznie do prawidłowego wyznaczenia obszaru planowanej inwestycji i jej zgodności z ustaleniami MPZP w zakresie wynikającego z § 12 ust. 2 pkt 1a wymogu posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (lub zwolnienia z tego obowiązku) - nie pozwalała na akceptację tak odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (co przemawiałoby za oddaleniem skargi), jak i udzielenia tego pozwolenia w odniesieniu do przedstawionego projektu budowlanego (co ewentualnie mogło skutkować uchyleniem wyłącznie zaskarżonej decyzji). W kontekście w/w uwag zawartych w pkt I-III oraz zarzutów skargi należy dodatkowo zwrócić uwagę na opisane w § 12 ust. 4 MPZP zasady obsługi komunikacyjnej, wg których dostępność komunikacyjna poszczególnych terenów MN/U następuje bezpośrednio z dróg publicznych graniczących z terenem, tj. z drogi KDL.2., KDD.1 lub KDD.2 oraz pośrednio poprzez drogi wewnętrzne: KDW.11 lub KDW.12 graniczące z terenem, lub wydzielone w terenie drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW (pkt 1), przez drogi wewnętrzne KDW o których mowa w pkt 1 (pkt 2), zaś do działek budowlanych nie obsługiwanych żadną z form dostępności komunikacyjnej wymienioną w pkt 1 dopuszcza się drogi wewnętrzne indywidualne (pkt 3). Zasady te należy traktować jako ogólne unormowanie odnoszące się do wszystkich działek na obszarze MN/U.12. (dla którego podstawową formą wykorzystania jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i które w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z regulacją § 12 ust. 2 pkt 1a, która w odniesieniu do lokalizacji usług co do zasady dopuszcza jedynie bezpośredni dostęp do drogi publicznej (a więc w sposób wynikający z ust. 4 pkt 1 tego paragrafu). W tym zakresie wyraźnego podkreślenia wymaga, że przepis § 12 ust. 2 pkt 1a MPZP nie odnosi się tylko do samego wymogu posiadania przez działkę przeznaczaną na usługi dostępu do drogi publicznej (który niewątpliwie działka nr 248/8 za pośrednictwem działki nr 248/6 spełnia), ale równocześnie określa sposób tego dostępu jako bezpośredni (który to warunek w przypadku działki nr 248/6 spełniającej funkcję drogi wewnętrznej oraz uznania, że nie jest objęta zamierzoną inwestycją - przewidującą za jej pośrednictwem dojazd i dojście z drogi publicznej do planowanego budynku - nie jest spełniony). Powyższe wskazuje, że takie ujęcie w projekcie budowlanym obszaru inwestycji, tj. zaliczenie do niego oprócz przeznaczonych pod zabudowę działek nr 248/8 i 228/1 także działki nr 248/6 - co następnie zaakceptował organ I instancji wydając pozwolenie na budowę, miało faktycznie na celu obejście wymogu wynikającego z § 12 ust. 2 pkt 1a MPZP, któremu niewątpliwie przyświeca cel dogodniejszej lokalizacji i ułatwienia dostępu do działek usługowych generujących z natury rzeczy większe natężenie ruchu. Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga również, że w okolicznościach sprawy nie wyklucza to możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na działkach nr 248/8 i 228/1, co wynika z faktu posiadania bezpośredniego dostępu tej ostatniej do tej samej drogi publicznej KDD.1 (ul. [...]) co działka nr 248/6 – w przypadku jeżeli przez jej przylegający do tej drogi front odbywałaby się główna komunikacja terenu inwestycji, bądź też alternatywnie z dopuszczalnego wyjątku funkcjonowania usług na działkach objętych inwestycją przed uchwaleniem MPZP, jeżeli okoliczność ta zostałaby potwierdzona w toku postępowania i którą to możliwość zdają się preferować skarżący wskazując w treści skargi, że w przedmiotowej sprawie w związku z prowadzeniem usług na działce objętej zamiarem zabudowy przed uchwaleniem MPZP, nie był konieczny bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że docelowo teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną właśnie poprzez działkę nr 228/1, gdyż w przypadku nowej zabudowy usługowej warunek posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej frontem działki z którego odbywa się główny dojazd musi być spełniony już na etapie wydawania przez właściwy organ pozwolenia na budowę. Jeżeli przepisy obowiązującego MPZP przewidują jako warunek dopuszczalności realizacji inwestycji bezpośredni dostęp działki do drogi publicznej i przyleganie jej frontu do drogi z której ma odbywać się główna dostępność komunikacyjna terenu w sposób określony w tym planie, za równoznaczny z bezpośrednim dostępem nie może być uznany dostęp, jaki teren inwestycji posiada z drogą publiczną za pośrednictwem innej działki stanowiącej własność inwestora. Jako zmierzające do obejścia zapisów MPZP należy w takiej sytuacji ocenić działania mające na celu rozszerzenie o taką działkę obszaru planowanej inwestycji, jeżeli nie są na niej planowane żadne prace związane z jej realizacją. W tej sytuacji potencjalną możliwość realizacji zamierzonej inwestycji należy wiązać z właściwymi ustaleniami jej przedmiotu i parametrów w odniesieniu do działek na których ma być realizowana, co do spełnienia wymogu posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a także dostosowania względem tego projektu budowlanego, w którym to kierunku powinno zmierzać dalsze postępowanie, jakie prowadzić będą organy administracji. Ponieważ ze względu na rodzaj wydanych rozstrzygnięć szczegóły analizy projektu budowlanego nie zostały przez organy przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji, również Sąd ze wskazanych wyżej powodów odniósł się jedynie do zagadnień istotnych z punktu widzenia kontynuacji postępowania, uznając z uwagi na stwierdzone uchybienia czynienie szczegółowych ustaleń odnośnie tego projektu za przedwczesne. Ubocznie należy jednak wskazać, że jego lektura nasuwa uwagi co do rzeczywistej liczby kondygnacji planowanego budynku. Mimo że zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie antresola nie jest formalnie traktowana jako odrębna kondygnacja oraz wobec dopuszczonej przez § 12 ust. 2 pkt 6 MPZP wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenie oznaczonym symbolem MN/U.12 do dwóch kondygnacji nadziemnych, związane są one z realizacją przewidzianej w projekcie oprócz poziomu 0 – parteru (I kondygnacja) i piętra (II kondygnacja – oznaczona w projekcie jako poziom +1) antresoli (określonej jako poziom +2), której parametry wynikające z rzutów poszczególnych kondygnacji (w tym krawędzi antresoli) oraz przekroju A-A budynku mogą nasuwać wątpliwości co do jej rzeczywistego charakteru i planowanego wykorzystania. Okoliczności z tym związane także powinny zostać dokładnie wyjaśnione. W związku z wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mogących mieć wpływ tak na wydanie pozwolenia na budowę, jak i jego zakres. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organu uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. O należnych skarżącym kosztach postępowania, na które składają się zwrot wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (34 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.