II SA/Rz 1621/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla G. i J. P. ( dalej: "inwestorzy") obejmującą: budowę garażu jednostanowiskowego na samochód ciężarowy z częścią gospodarczą ( kategoria III) na działce ewid. 649 w T.. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta podzielił w całości ustalenia jak i wnioski tego organu, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy tak co do wielkości powierzchni zabudowy– wymagana od 2,5 % do 5 % areału działki, przy powierzchni działki 1997,00 m2, planowana -powierzchnia zabudowy wynosi 90 m2 co daje 4,5 % powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej ( wschodniej ) 7m z 20 % tolerancją tego wymiaru projektowana - 7,74 m, wysokość elewacji okapu dachu 3,75 m ±20 % - projektowana 3,992 m ², co do układu połaci dachowych prostopadły bądź równoległy do północnej granicy terenu inwestycji, projektowany – prostopadły do północnej granicy terenu inwestycji, oraz co do kąta nachylenia dachu od 20 ° do 40°, projektowany - 20 °. Wysokość głównej kalenicy dachu w przedziale od 4 m do 6,50 m, projektowana - 6,49 m. W ocenie organów spełnione zostały również warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na to, że obiekt zaprojektowany został w granicy z sąsiednią działką nr 648. Na takie usytuowanie budynku wyraził zgodę Prezydent Miasta po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane- tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju – decyzja z dnia [...] maja 2015 r., Nr D[...] wydana na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b."). Według zatwierdzonego projektu budowlanego ściany budynku garażowego usytuowane w granicy z działką sąsiednią stanowią ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ stwierdził, że zamierzona inwestycja nie pozbawi właścicieli działki sąsiedniej nr 648 dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, nie ograniczy także dotychczasowego sposobu użytkowania działki. Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajdują się dokumenty dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogów technicznych i strony miały prawo wglądu do nich. Podnoszona sprawa wykonania rozbiórki nielegalnie wzniesionych fundamentów nie ma związku ze sprawą, a ponadto z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta wynika, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki spornych fundamentów na działce nr 649 zostało zakończone, a fundamenty rozebrane w wyniku ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Z kolei kwestia bezspornego zajęcia części działki była przedmiotem badania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, które wykazało, że granica pomiędzy działkami nr ewid. 648 i 649 uwidoczniona na mapie do celów projektowych ustalona została na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns [....] z dnia 19 sierpnia 2009 r. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wymogi określone przepisami art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 P.b. W skardze do Sądu J. i M. K. domagają się uchylenia decyzji Wojewody [...] i uwzględnienia ich słusznego interesu. W uzasadnieniu wskazali, że działka, na której projektowany jest sporny obiekt graniczy z działkami, których są właścicielami tj. działką nr 647 i 648, na których prowadzą działalność gospodarczą w branży motoryzacyjnej - serwis opon i sklep motoryzacyjny. Projektowane usytuowanie budynku w odniesieniu do działki 648 nie spełnia wymogów odległościowych, określonych przepisami technicznymi. Wskazują, że inwestorzy realizując planowaną inwestycje w rzeczywistości chcą zalegalizować i wykorzystać wcześniej wykonane nielegalnie fundamenty. Wskazali, że wyrażenie zgody postanowieniem Prezydenta Miasta na usytuowanie budynku w granicy działki jest naruszeniem ich prawa własności. Nie wiedzieli o toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu, nie byli stroną tego postępowania, a na obecnym etapie mają wyłącznie prawa do zgłaszania zastrzeżeń bądź uwag. Organ pomimo treści tego postanowienia powinien mieć na uwadze "normy odległościowe". Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i nakazanie zbadania sprawy pod kątem słusznego interesu, z uwzględnieniem norm prawa sąsiedzkiego z kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy rozpoznawaniu sprawy organ II instancji dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczyło przede wszystkim kluczowej dla odwołujących się kwestii, tj. zaplanowania inwestycji w granicy z ich działką. Odwołanie wprost wskazuje na dotychczasowy brak możliwości proceduralnej zakwestionowania przez nich postanowienia "o odstępstwie", czyli postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (karta 2 akt administracyjnych organu I instancji) wydanego na podstawie art. 9 prawa budowlanego. W odwołaniu stwierdzili, że protestują przeciwko temu odstępstwu, gdyż narusza ono ich prawo własności. Zażądali przeprowadzenia analizy argumentacji za i przeciw planowanej budowie w granicy ich działki, oceny stanowisk obu stron także przez pryzmat przepisu art. 9 prawa budowlanego, który wskazuje na jego wyjątkowy charakter. Z art. 9 ust. 2 P.b. wynika expressis verbis, że udzielenie bądź odmowa udzielenia zgody przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych następuje w formie postanowienia. Jest to postanowienie, do którego należy stosować kodeks postępowania administracyjnego (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 41; S. Serafin, Prawo budowlane..., s. 177-178; W. Nosek [w:] Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2008, s. 44; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 184; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2001 r., II SA/Gd 1634/00, Lex nr 654930; postanowienie NSA z dnia 5 maja 2003 r., IV SA 2481/01, Lex nr 684993; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07, Lex nr 485010; odmiennie zob. E. Radziwszewski, Prawo budowlane. Przepisy..., s. 34-35; W. Szwajdler [w:] T. Bąkowski, W. Szwajdler, Proces inwestycyjno – budowlany..., s. 244-246). Ustawodawca przesadził jednocześnie, że od powyższego postanowienia przysługuje zażalenie. Z uwagi jednak na to, że jest ono wydawane w ramach ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 142 K.p.a., zapadłe postanowienie może zostać zakwestionowane w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie ani też nie rozstrzyga go co do istoty. Nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 23 października 2009 r., II OSK 1647/09, Lex nr 573593; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Ke, ONSA WSA 2012, nr 4,poz. 72). Skutkiem udzielenia upoważnienia przez właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych jest okoliczność, że organ orzekający rozstrzyga sprawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko na podstawie obowiązującego prawa, ale także na podstawie upoważnienia (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1683/04, Lex nr 837393). Zarówno udzielenie, jak i odmowa udzielenia zgody na odstępstwo powinny zostać uzasadnione przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten ma obowiązek ocenić cały zebrany materiał dowodowy i podjąć decyzję, czy zaistniały w sprawie przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo (wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 1461/11, Lex nr 1322405). Wydając pozwolenie, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie powinien pomijać treści udzielonego odstępstwa. W orzecznictwie sądowym wskazano wprost, że organ ten ma bezwzględny obowiązek powtórzenia warunku, od którego minister uzależnił możliwość odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych (wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., II OSK 906/12, Lex nr 1559941). Organ administracji nie korzysta w tym zakresie z tzw. swobodnego uznania, ponieważ ustawodawca nie przyznał mu jakiegokolwiek luzu decyzyjnego poza o poza oceną przesłanek, o których stanowi art. 9 ust. 1 P.b. (tak słusznie Andrzej Gliniecki w Komentarzu do prawa budowlanego, Lex 2016). W każdej indywidualnej sprawie argumentacja prowadząca do wydania odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych powinna być wskazana w sposób wyczerpujący, powinna odwoływać się do okoliczności konkretnej sprawy, które z kolei powinny zawierać element wyjątkowości. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie wystarczy powołanie się na istnienie uzyskanej wcześniej przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków technicznych, ale organ architektoniczno – budowlany powinien poddać jeszcze raz analizie uwarunkowania z art. 9 ust. 1 P.b. Nie może zatem ograniczyć się wyłącznie do wskazania, że postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo funkcjonuje w obrocie prawnym. Wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora, tj. interesu wynikającego z art. 4 P.b. Należy też pamiętać, że ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wynika o wprost z art. 35 ust. 4 P.b. (tak słusznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 641/16). W kontrolowanej sprawie Wojewoda w zakresie kluczowych zarzutów odwołania kwestionujących postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2015 r. w ogóle nie wypowiedział się. Stwierdził, że kwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2015 r. było przedmiotem badania przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. nr 200/15 uchylonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Abstrahując od wadliwości i niedopuszczalności tego rodzaju odesłania Sąd stwierdza, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda wyjaśnił jedynie, że "zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielania zgody na odstępstwo składa właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych odbywa się jedynie w ramach procedury prowadzącej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Może to być odrębne postępowanie przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, lub w trakcie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo budowlane jedynym organem uprawnionym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). W związku z powyższym, wyłącznie organy administracji architektoniczno – budowlanej są uprawnione do występowania do ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane, z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo". Oczywistym jest, że w kontrolowanej decyzji, pomimo zakwestionowania przez odwołujących się postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda, mimo ciążącym na nim obowiązku uchylił się od zbadania zaistnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 i 2 P.b. Stanowi to o naruszeniu art. 9 ust. 1 i 2 P.b., w zw. z art. 142 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., jak również art. 107 II SA/Bk 641/16 3 i art. 104 § 2 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionej na rozprawie sądowej w dniu 27 kwietnia 2017 r. kwestii zmiany stanu faktycznego w sprawie polegającej na skutecznym zakwestionowaniu stanowiska organu nadzoru budowlanego, który stwierdził w zaświadczeniu, że egzekucja rozebrania fundamentów posadowionych na terenie inwestycji zakończyła się wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym Sąd wskazuje, że sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan z daty wydania zaskarżonej decyzji. Podniesiona argumentacja może odnieść skutek przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Wojewodę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.