II SA/Rz 1617/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. Ł. na zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta [...] (dalej: "Starosta"), działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 – dalej: "u.s.p.") w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464), oraz art. 6a ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 z późn.zm. - dalej: "P.g.k."), wydał [...] września 2020 r. zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe zarządzenie złożył RL (dalej: "Skarżący") domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości od dnia podjęcia lub ogłoszenia albo stwierdzenia, że zostało wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez należytej podstawy prawnej – Starosta powołał się jedynie na przepisy ustrojowe (ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Prawo geodezyjne i kartograficzne), które nie stanowią wystarczającego umocowania do wydania aktu o charakterze normatywnym. Skarżący podkreślił, że brak jest ustawowego upoważnienia do określenia w drodze zarządzenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych w postępowaniach administracyjnych. Skarżący argumentował, że zarządzenie wywołuje skutki prawne wobec nieokreślonego kręgu adresatów, co nadaje mu charakter aktu normatywnego. Tymczasem Starosta nie jest organem uprawnionym do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że zarządzenie wywarło bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną – zostało bowiem zastosowane w jego indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej podziału współwłasnej działki (nr [...]), w ramach której Starosta, w postanowieniu z dnia [...] października 2024 r., powołał się wprost na zakwestionowane zarządzenie. Skarżący wyjaśnił także, że pismem 28 października 2024 r. wezwał Starostę do usunięcia naruszeń przepisów prawa pod rygorem podjęcia stosownych działań prawnych. Pismo to przekazał także do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], jako organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego dla oceny prawidłowości prawnej wydania przez starostę zarządzenia. Mimo upływu czasu, Starosta nie podjął żadnych działań w tym kierunku. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że objęte skargą zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania i zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...]. Starosta podniósł odniósł że zaskarżony akt został podjęty w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z powołanymi przepisami, Starosta kieruje bieżącymi sprawami powiatu, organizuje pracę starostwa, a także wykonuje zadania administracji rządowej wynikające z odrębnych ustaw. Wydane zarządzenie ma zatem charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, adresowanego wyłącznie do jednostek organizacyjnych podległych Staroście, tj. Starostwa Powiatowego i Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W ocenie Starosty, skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest bezzasadna, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności skargi. Zarządzenie nie stanowi aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów prawa, a Skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Zarządzenie dotyczy jedynie organizacji wewnętrznej procedury powoływania i wynagradzania biegłych w postępowaniach administracyjnych, w których organ uznaje konieczność skorzystania z wiadomości specjalnych na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Samo powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i pozostaje wyłączną kompetencją organu prowadzącego postępowanie. Zarządzenie pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i porządkującą wobec jednostek organizacyjnych Starosty i nie wpływa w żaden sposób na prawa ani obowiązki stron postępowań administracyjnych. Starosta wskazał również, że przywołane zarządzenie nie stanowi aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz jest instrumentem niewładczym, wynikającym z kompetencji organizacyjnych. Akty wewnętrzne, zgodnie z ich naturą, mogą zawierać jedynie normy adresowane do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu, nie mogą natomiast wywoływać skutków wobec osób trzecich. Podniesiono, że Zarządzenie Nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2022 r. uchyliło Załącznik nr 1 do zaskarżonego Zarządzenia Nr [...], natomiast przedmiotem skargi pozostaje jedynie Załącznik nr 2. Zarządzenie [...] nowe zasady powoływania i wynagradzania biegłych, porządkując wcześniejsze regulacje. W ocenie Starosty, wskazane zarządzenie nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną Skarżącego, a wydatki związane z opiniami biegłych ponosi Skarb Państwa, co oznacza, że strona postępowania nie jest obciążana kosztami, które mogłyby rzutować na jej prawa lub obowiązki. W związku z powyższym, Starosta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego Skarżącego, nie wywołuje skutków zewnętrznych, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Kontroli poddano Zarządzenie Starosty [...] z [...] września 2020 r., Nr [...] w sprawie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Jest to akt mieszczący się w pojęciu aktu organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Określając zasady powoływania i wynagrodzenia biegłych, wbrew stanowisku organów nie został skierowany wyłącznie do organów, ale również do osób będących stronami postępowania, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia opinii biegłego jak również samych biegłych. Jak wskazał Sąd w powoływanym przez Skarżącego wyroku II SA/Rz 1898/23 zarządzenia wraz z załącznikiem stanowi akt władztwa publicznego. Reguluje władczo sposób i kryteria powoływania biegłych w postępowaniach z zakresu klasyfikacji gleboznawczej gruntów, a także stawki ich wynagradzania, Treść zarządzenia wraz z załącznikami stała się elementem prawodawstwa obowiązującego w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w [...], Zarządzenie to odnosi się do uprawnień i obowiązków podmiotów zewnętrznych, czyli stron toczących się postępowań administracyjnych. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno technicznego i nie jest czynnością jednorazową. Odnośnie interesu prawnego Skarżącego aktualne pozostaje stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyroku, że interes prawny Skarżącego wynika ze skierowanego do niego jako strony postępowania postanowienia o wyznaczeniu biegłego na podstawie między innymi zaskarżonego zarządzenia. Wniesienie skargi na tego rodzaju akt nie jest poprzedzone złożeniem innego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Skarga przysługuje bezpośrednio na ten akt i dodatkowo nie jest też obwarowana żadnym terminem art. 53 § 2a p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. W oparciu o normy ustrojowe zawarte w ustawie z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – dalej Konstytucja RP – oraz w ustawach samorządowych – można stwierdzić, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione do współkształtowania obowiązującego w Polsce stanu prawnego (por. art. 94 zdanie pierwsze w związku z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 u.s.g.). Prawo powszechnie obowiązujące jest przez te organy stanowione w formie aktów prawa miejscowego, na zasadach i w trybie określonym ustawowo (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 zdanie drugie Konstytucji RP). Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. W systemie prawnym nie może się pojawić żadna regulacja podustawowa, która kreuje nieokreślone wyraźnie (wprost) w samej ustawie zagadnienia. Wydając zaskarżone zarządzenie Starosta wykroczył poza granice przypisanych mu kompetencji. Wskazany w podstawie prawnej zarządzenia art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi: 1. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Powszechnie przyjęto, że organizując prace zarządu, starosta podejmuje przede wszystkim czynności o charakterze organizacyjnym, obejmującym m.in. sprawy: zasad zwoływania posiedzeń zarządu, przygotowywania materiałów niezbędnych na posiedzeniu, obsługę techniczną posiedzeń zarządu oraz inne działania niezbędne dla sprawnego funkcjonowania zarządu zlecone przez zarząd. Zadania starosty w tym zakresie obejmują, sprawy o charakterze powtarzalnym, występujące bardzo często, które nie wymagają szczegółowego badania, nie należą do właściwości jakiegokolwiek innego organu i jednocześnie nie powodują znaczącego obciążenia finansowego powiatu. W tym zakresie nie mieści się zarządzenie ustalające zasady powoływania i wynagradzania biegłych. W akcie tym uregulowano kto może zostać powołany na biegłego, sposób sporządzenia opinii, wydania, doręczenia, terminy uzupełnienia braków opinii, kar związanych z jego niedotrzymaniem, sposób ustalania i wysokość wynagrodzenia. Akt ten wbrew twierdzeniom Organu nie ma charakteru porządkowego lecz generalny, regulujący zasady powoływania biegłych. Starosta w sposób oczywisty wykroczył poza udzielone mu kompetencje. Regulacja materii powoływania biegłych w ogóle nie została objęta kompetencją jednostek samorządu terytorialnego w tym Starosty. Podstaw do jego wydania nie można również znaleźć w kolejnym powołanym przepisie tj. art. 6a ust. 3 P.g.i.k. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestię organizacyjną służby geodezji i kartografii. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W oparciu o powołane przepisy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.