II SA/Rz 1613/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1997.955.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ") z 18 października 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1997.955.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 61a i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Pismem z 9 września 2022 r. A.O. (dalej: "Skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o stwierdzenie nieważności decyzji (informacji) Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego P.O. na córkę N.O. We wniosku Skarżąca wskazała, że przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego P.O. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podała również, że posiada ważny interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej P.O. prawo do ww. świadczenia na córkę N.O. za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., gdyż istnienie tego rozstrzygnięcia stanowi przeszkodę do przyznania ww. świadczenia Skarżącej, pomimo spełnienia przesłanek. Wobec powyższego posiada ona legitymację do działania w przedmiotowym postępowaniu jako strona, stosownie do art. 28 k.p.a. Po rozpatrzeniu złożonego przez Skarżącą wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu opisanym na wstępie postanowieniem z 18 października 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1997.955.2022 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – informacji Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego P.O. na córkę N.O. za okres od 1czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. W uzasadnieniu Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania nadzwyczajnego, wyjątkowego z uwagi na walor ostateczności tej decyzji administracyjnej, trybu stwierdzenia jej nieważności z urzędu. Kolegium wyjaśniło, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje interpretacja, czy P.O. na dziecko – N.O. zostało przyznane zgodnie z zapisem art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulującym kwestie zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. stwierdził, że P.O. spełniał przesłanki ustawowe do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę. W przypadku zbiegu praw rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych dziecka równocześnie, świadczenie wychowawcze jest wypłacane temu, kto pierwszy złoży wniosek. Kolegium stanęło na stanowisku, że dokonanie odmiennej wykładni przepisów nie może być podstawą do wyeliminowania decyzji tego organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o co wnosi Skarżąca. Po dokonaniu analizy całości akt sprawy, SKO doszło do wniosku, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta jest dotknięte również brakiem legitymacji do jego złożenia przez składający go podmiot, tj. Skarżącą, gdyż nie była ona stroną postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego P.O. na córkę. Konsekwencją powyższego musi być zatem wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, czyli gdy żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. informacji z [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydanej przez Wójta Gminy Z. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego P.O. na córkę N.O. za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy informacja z [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydana przez Wójta Gminy Z. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem świadczeniobiorca P.O. nie spełniał ustawowych przesłanek do przyznania mu świadczenia wynikających z art. 4 oraz 22 ww. ustawy, tj. nie zamieszkiwał z małoletnią oraz brak było orzeczenia w przedmiocie opieki naprzemiennej, a istnienie w obrocie prawnym tego aktu wydanego przez Organ uniemożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie przysługiwania tego świadczenia matce – A.O. - która jako jedyna spełniała przesłanki do przyznania jej świadczenia wychowawczego na córkę N.O.; 2. art. 5 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407), poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, iż pobieranie świadczenia wychowawczego przez ojca dziecka, który nie zamieszkuje z małoletnią, nie sprawuje nad nią bezpośredniej opieki, Sąd nie orzekł o opiece naprzemiennej i rodzice dziecka nie sprawują nad małoletnią opieki w sposób naprzemienny, nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ww. przepisami prawa, które wprost odwołują do warunku koniecznego tj. wspólnego zamieszkiwania osoby uprawnionej z dzieckiem; 3. art. 22 ust. 1 ww. ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie ww. przepis, podczas gdy w sytuacji A.O. i P.O. w okresie 01.06.2021 - 31.05.2022 r. nie zachodził w ogóle zbieg prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, bowiem rodzice zamieszkują oddzielnie, a miejsce zamieszkania małoletnich dzieci stron zostało ustalone przy matce, gdzie faktycznie dzieci zamieszkiwały, a Skarżąca faktycznie samodzielnie sprawowała nad nimi opiekę i ponosiła koszty ich utrzymania i wychowania, natomiast ojciec P.O. realizował jedynie prawo do kontaktu z małoletnimi; 4. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, poprzez naruszenie norm prawnie obowiązanych do stosowania, tj. zasady praworządności, zasady prawdy materialnej, poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób zgody z przepisami prawa, zaniechanie uwzględnienia słusznego interesu społecznego, zaniechanie dbania w pierwszej kolejności o dobro rodziny, pozostawienie w obrocie prawnym aktu sprzecznego z przepisami prawa, tj. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co uniemożliwia przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko N.O. stronie uprawnionej - matce sprawującej nad nią bezpośrednią opiekę we wnioskowanym okresie; 5. art. 28 w zw. z art. 61 § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że Skarżącej nie przysługuje legitymacja do działania w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. na dziecko N.O. pozostaje w interesie prawnym Skarżącej - matki małoletniej, bowiem prawo do tego świadczenia nie zostało przyznane Skarżącej, w związku z istnieniem w obrocie aktu przyznającego to prawo nienależnie P.O.; 6. art. 7, art. 18, art. 32 § 1, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa oraz normami prawnymi skierowanymi do władz publicznych, oraz naruszenie zasady ochrony rodzinny, poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu pomimo jego rażącej sprzeczności z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została przez Sąd oddalona albowiem rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć Sąd nie zgadza się z treścią uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności informacji Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021 ., Nr [...] w sprawie świadczenia wychowawczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Kolegium stwierdziło, że dokonanie innej wykładni wskazanych przepisów nie może być podstawą wyeliminowania decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a ponadto stwierdziło brak po stronie wnioskodawczyni legitymacji materialnej. Nie wnikając w ocenę tego stanowiska Sąd stwierdza, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania powinno być uprzednie stwierdzenie braku podstaw prawnych do uruchomienia procedury stwierdzenia nieważności. Przypomnieć bowiem należy, że wniosek dotyczy informacji wydanej przez Wójta Gminy Z. wydanej w trybie art. 13 a ustawy z 11 lutego 2016 r. w spawie pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz.U. z 2022 r., poz. 1577). Na podstawie tego przepisu: 1. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. 2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego lub zawiadomienie o umieszczeniu tej informacji na profilu informacyjnym mogą zostać przesłane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego adres poczty elektronicznej lub numer telefonu. 3. Nieodebranie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie wstrzymuje wypłaty tego świadczenia. 4. W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Z treści przywołanych regulacji wynika, że przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem podmiotu uprawnionego następuje w formie informacji, nie decyzji administracyjnej. Ta forma procedowania zastrzeżona jest dla spraw odmowy, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. Działanie organu uwzględniającego w całości wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego stanowi czynność materialno-techniczną, o której jest on jedynie obowiązany powiadomić wnioskodawcę. Dopiero odmowa w całości lub w części przyznania świadczenia przybiera formę władczego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja. Taką zasadę do ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wprowadzono na mocy zmiany tej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie u.p.p.w.d. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924). Nowelizacja wprowadziła likwidację obowiązku rozstrzygania o przyznaniu świadczenia wychowawczego w drodze decyzji administracyjnej na rzecz prostszego rozwiązania, polegającego na wydawaniu informacji o przyznaniu świadczenia. W uzasadnieniu projektu ww. zmiany wskazano, że proponowane rozwiązanie uprości postępowanie i przyśpieszy wypłaty przyznanego świadczenia wychowawczego. Zamiast wydawać, podpisywać i doręczać decyzję administracyjną przyznającą świadczenie, organ właściwy wyśle stronie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej informację potwierdzającą przyznanie wnioskowanego świadczenia, zaś w przypadku braku adresu poczty elektronicznej strona będzie mogła odebrać w postaci papierowej informację o przyznaniu świadczenia. Nieodebranie informacji w żadnym razie nie będzie wstrzymywało wypłaty przyznanego świadczenia. W celu zapewnienia prawa do odwołania obowiązek wydawania decyzji administracyjnych pozostanie w sprawach odmowy, uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz w sprawach nienależnie pobranych świadczeń. Jest to rozwiązanie na wzór sprawdzonego już rozwiązania funkcjonującego w programie "Dobry start". Te uwagi wskazują, że w celu uproszczenia postępowania, w sytuacji akceptacji w całości wniosku osób uprawnionych organ obligowany jest wyłącznie do przekazania im w prawem przewidzianych formach informacji o przyznanym świadczeniu. Nie jest istotne, czy taka informacja została odebrana przez osobę uprawnioną, gdyż okoliczność ta nie wstrzymuje wypłaty środków. Dopiero wówczas, gdy w sprawie wystąpią elementy sporne ustawa przewiduje wydanie aktu o charakterze władczym, zapewniającym uprawnionym prawo do składania środków odwoławczych, tj. wydanie decyzji. Jej doręczenie następuje w trybie przewidzianym w ustawie, z zastrzeżeniem, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie służy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe z uwagi na charakter podejmowanych przez organy działań, sposobu ich komunikowania i zastrzeżenia formy decyzji dla sytuacji spornych dowodzi, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia o znamionach decyzji, co wyklucza możliwość uruchomienia względem niej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zastrzeżonego dla decyzji. W art. 156 § 1 k.p.a. wyraźnie mowa o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, t. 4 do art. 134). Z tych samych względów niedopuszczalne jest żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności niebędącej decyzją informacji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanym przypadku. Skoro sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej, to nie mogła zostać uruchomiona procedura o stwierdzenie nieważności. W sytuacji, gdy strona wniosła o stwierdzenie nieważności informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ wyższego stopnia w tym przypadku Kolegium winien odmówić wszczęcia postępowania z tzw. innych uzasadnianych przyczyn. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Organu odmawiające wszczęcia postępowania odpowiada prawu, w związku z czym działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.