II SA/Rz 1613/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur – Selwa Sędziowie WSA Piotra Godlewskiego AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...]; nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego B. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 754,20 zł 20/100 /słownie: siedemset pięćdziesiąt cztery złote dwadzieścia groszy / w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 590,40 zł 40/100 / słownie : pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy / w tym tytułem 23% podatku VAT kwotę 110,40 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy, i kwotę 163,80 zł 80/100 / słownie sto sześćdziesiąt trzy złote osiemdziesiąt groszy / tytułem zwrotu wydatków.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 17 pkt 1, art. 138 § ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.; dalej: "u.p.s."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Wójt przyznał S.P. (dalej: "skarżący") na jego wniosek zasiłek okresowy od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. w kwocie 114,42 zł miesięcznie. Organ I instancji opierając się na przedłożonych dokumentach ustalił, że trudna sytuacja skarżącego jest spowodowana innymi przyczynami, tj. bezradnością w prowadzeniu bieżących spraw związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych. Następnie podał, że wysokość zasiłku okresowego została ustalona jako 50 % różnicy między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, a dochodem miesięcznym netto tej osoby. Wskazał, że wysokość zasiłku okresowego została ustalona w następujący sposób: kryterium dochodowe 701,00 zł pomniejszone o dochód skarżącego 472,16 zł = 228,84 zł x 50% co dało wynik – 114,42 zł. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej zmiany i zwiększenia przyznanego zasiłku. Zdaniem skarżącego przyznany zasiłek okresowy jest zbyt niski i jest mniejszy od poprzednio przyznanego zasiłku o 69,50 zł. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że kwota przyznanego przez Wójta zasiłku okresowego odpowiada ustawowym kryteriom. Organ uszczegółowił ponadto, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5330 ha przeliczeniowego, natomiast w myśl art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 zł. W związku z powyższym miesięczny dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego wynosi 472,16 zł. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do wysokości aktualnie przyznanego zasiłku względem poprzednio przyznanej kwoty zasiłku SKO uznało ten zarzut za bezzasadny, wyjaśniając, że wysokość zasiłku okresowego zależy wyłącznie od dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o świadczenie lub z miesiąca złożenia wniosku, w przypadku utraty dochodu przez wnioskodawcę. Zaznaczyło, że wysokość zasiłku nie jest w żaden sposób związana z wysokością poprzednio pobieranych zasiłków okresowych. Skarżący nie zgodził się z wydaną przez organ odwoławczy decyzją, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Ponownie zanegował wysokość przyznanego zasiłku. Podniósł, że SKO skupiło się jedynie na tym czy przyznany zasiłek odpowiada treści art. 38 u.p.s., nie uwzględniając wszystkich aspektów i okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego problem z wysokością zasiłku jest spowodowany rażąco niesprawiedliwą w jego ocenie ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników – składki nie są dostosowane odpowiednio do wielkości gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. zwanej dalej: "p.p.s.a".) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w przedmiocie zasiłku okresowego na okres od dnia 1 maja 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. w wysokości 114,21 zł. Zgodnie z art. 38 u.p.s.: zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny ( ust. 1 ). 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Określenie wysokości zasiłku okresowego w granicach wskazanych przez art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.s. oraz przyznanie zasiłku okresowego, następuje w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ ma zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami, może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej, w trudnej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustalaniu między innymi minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r. I OSK 446/21 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) . Również kwestia okresu na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy pozostawiona jest swobodnej decyzji organu. Nie powinien być on krótki, aby pomoc finansowa miała jakikolwiek sens, i powinien obejmować co najmniej kilka miesięcy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje sama kwestia przyznania zasiłku okresowego, jak i czasokres jego przyznania. Organ w granicach przysługującej mu władzy dyskrecjonalnej przyznał wnioskowane świadczenie Spór sprowadzał się natomiast do ustalenia jego wysokości. Przyznany bowiem skarżącemu zasiłek odpowiada najniższej przewidzianej ustawą kwocie. Stanowi on bowiem 50 % różnicy pomiędzy kwotą kryterium dochodowego a wysokością uzyskiwanych przez skarżącego dochodów. Przy czym kwota kryterium dochodowego wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. ( Dz.U. z 2018.1358 ) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i wynosiła na czas rozstrzygania przez organ - 701 zł. Z kolei wysokość dochodu – z 1 ha przeliczeniowego wynika z art. 8 ust. 9 u.p.s. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) – 308 zł. Uwzględniając przy tym wielkość gospodarstwa skarżącego 1,533 ha otrzymano przyjętą przez organy kwotę 472, 16 zł. Te okoliczności nie budzą wątpliwości. Wątpliwości budzi natomiast sama wysokość przyznanego świadczenia odpowiadająca kwocie minimalnej tj. 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a wysokością dochodu. Sąd nie stwierdza, że w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia w wyższej wysokości, stwierdza jedynie, że kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona. Organ I instancji przyjął, że wysokość zasiłku odpowiada 50 % różnicy kryterium dochodowego i dochodu w związku z tym jest zgodna z prawem, tak jakby wysokość ta miała charakter sztywny. Z kolei organ odwoławczy wskazując wprawdzie, że przyznana kwota nie może być niższa od 50 % wskazanej różnicy, stwierdził jednoznacznie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że wysokość przyznanego przez organ I instancji zasiłku okresowego odpowiada ustawowym kryteriom. Tymczasem właśnie wysokość przyznanego świadczenia była przez skarżącego konsekwentnie podważana w postępowaniu administracyjnym, a aktualnie także w skardze do Sądu, w związku z czym tym bardziej powinna zostać szczegółowo wyjaśniona. Wprawdzie nie zasługują na uwzględnienie wnioski skarżącego, że skoro kwota poprzednio przyznanego zasiłku okresowego była wyższa od aktualnego, dopuszczono się naruszenia. Organ każdorazowo ocenia okoliczności sprawy, które z oczywistych względów mogą ulec zmianie. Ponadto o czym była mowa wcześniej przyznanie, jak i wysokość świadczenia okresowego poza przewidzianą w ustawie kwotą minimalną i maksymalną zostały pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Zatem poprzednio przyznana wysokość takiego świadczenia, jak i sam fakt korzystania z niego nie determinują rozstrzygnięcia w przedmiocie kolejnego wniosku. Niemniej jednak rozstrzygnięcie takie musi odpowiadać standardom procesowym. Aby uwolnić się od zarzutu dowolności organ musi uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, podać powody dlaczego ustalił taką, a nie inną wysokość świadczenia. Tak aby zarówno strona, jak i Sąd kontrolujący znały motywy decyzji. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Z kolei zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony, odmowy jego przyznania bądź przyznania w niższej wysokości aniżeli domagał się wnioskodawca. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 227/20). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika oraz poniesione i udokumentowane wydatki, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a., art. 242 p.p.s.a., art. 22 ³ ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych ( Dz.U. z 2020 poz. 75 ) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265).