II SA/Rz 1610/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. S. i K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2022 r. Nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...] - postanawia – I. odrzucić skargę, II zwrócić Skarżącym solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

N. S. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2022 r. Nr [...] w sprawie zamiany nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...]. W paragrafie 1 wskazanej uchwały wyrażono zgodę na dokonanie zamiany nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji geodezyjnej jako działka nr [...] o pow. [...] m.kw., położonej w [...] i stanowiącej własność Gminy [...] za nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji geodezyjnej jako działka nr [...] o pow. [...] m.kw., położoną w P., stanowiącą własność osoby fizycznej. W § 2 wskazano, że działka nabyta przez Gminę [...] w wyniku zamiany zostanie wykorzystana do realizacji zadań własnych Gminy. W powołanej skardze Składający ją zarzucili naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 24 ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.". Podnieśli, że kwestionowana uchwała pozbawia Ich możliwości zakupu działki nr [...] w drodze przetargu. Nadto, zauważyli, że zbycie tej działki w tego rodzaju procedurze pozwoliłoby Gminie uzyskać wyższą cenę niż w przypadku zamiany. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...], działający imieniem Gminy [...], wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę różnych form działalności organów administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Jedną z takich form są akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), jak też akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wskazane wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kontrola ta, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137 ze zm.) sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Skargi na wymienione wyżej akty wnoszone są na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej następnie "u.s.g." Wedle tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Po pierwsze, zaskarżona uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po drugie natomiast, skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W ugruntowanym na tle tej regulacji orzecznictwie sądowym podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być więc bezpośredni, konkretny i realny, a jego naruszenie aktualne w dacie wniesienia skargi [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12.03.2013 r. I OSK 1761/12]. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. W świetle art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Organami gminy są (art. 11a ust. 1 u.s.g.) rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wedle art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym (ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Kwestionowana w skardze uchwała podjęta została m. in. na podstawie wskazanego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a zatem w ramach powierzonych gminie zadań. Dotyczy więc niewątpliwie sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie został jednak spełniony drugi przedstawiony wyżej warunek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie dowiedli bowiem, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, ograniczając lub pozbawiając ich określonych uprawnień wynikających z konkretnego przepisu prawnego bądź też nakładając na nich jakiś obowiązek czy też zmieniając jego zakres. Nie ulega wątpliwości, że Skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany tj. żadne prawo rzeczowe. Brak też informacji, by przysługiwało Im jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Działka nr ewid. [...] stanowi własność Gminy [...], zaś działka nr ewid. [...] jest własnością D. S. W świetle powołanego w podstawie prawnej skarżonej uchwały art. 15 ust. 1 u.g.n., nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym (gminnym – art. 20 pkt 2 u.s.g.) i to gmina tym mieniem gospodaruje (art. 25 ust. 1 u.s.g.), a zatem decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej czy też do zamiany. Do chwili podjęcia tego rodzaju decyzji należące do niej nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż o przeznaczeniu nieruchomości do obrotu decyduje wyłącznie właściciel (por. postanowienie NSA z 7.09.2021 r. I OSK 1265/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27.11.2017 r. II SA/Gd 684/17). Tym samym, nie mogła podlegać uwzględnieniu argumentacja Skarżących, że wskutek uchwały zostali pozbawieni możliwości wzięcia udziału w przetargowym trybie zbycia nieruchomości gminnej. Jak już wyżej zaznaczono, wprowadzenie nieruchomości do obrotu jest uzależnione od przejawu woli właściciela. Poza tym, samo nawet ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży (jak wynika z akt sprawy K. S. w piśmie z dnia 21 września 2021 r. złożył do Burmistrza [....] wniosek o sprzedanie Mu działki nr [...]) nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Niezadowolenie Skarżących wynikające z wyrażenia, na podstawie kwestionowanej przez Nich uchwały, zgody na zamianę nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] oraz D. S. może stanowić jedynie o naruszeniu Ich interesu faktycznego, który nie znajduje jednak ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymuje do skorzystania z uprawnienia żądania oceny uchwały Rady Gminy przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Zmiana własności w zakresie wynikającym ze skarżonej uchwały, która – co należy podkreślić - nie jest bezpośrednim jej skutkiem, a może nastąpić dopiero w przyszłości, na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej, nie wpływa bowiem na status prawny właściciela innej, także tej bezpośrednio sąsiadującej działki. Nie decyduje więc w żaden realny sposób o prawie wykonywania przez daną osobę prawa własności jej działki. Również stanowisko Skarżących, że sprzedaż nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą w drodze przetargu mogłaby prowadzić do uzyskania przez Gminę dużo wyższej ceny niż w wyniku zamiany oraz, że konsekwencją uchwały jest, że Gmina [...] "traci", zaś "zyskuje" D. S. nie stanowi o istnieniu po stronie Skarżących interesu prawnego. Z wymienionej wyżej przyczyny tj. braku legitymacji skargowej, odrzucono skargę N. S. i K. S., o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, § 3 P.p.s.a. Podstawę zwrotu wpisu od skargi stanowił art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.