II SA/Rz 1610/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działając na wniosek K. N. z dnia 29 marca 2021 r. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], odmówił wymienionej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K. z uwagi na to, że niepełnosprawność wymienionej powstała po 25 roku życia, co stanowi przeszkodę w uwzględnieniu wniosku w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku ze złożonym przez K. N. odwołaniem, SKO - decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] - uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że wskazane orzeczenie zmieniło sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że poddana weryfikacji decyzja nie zawiera jakichkolwiek ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przede wszystkim istnienia związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad matką. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając nieistnienie związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia wymienionej a sprawowaniem opieki nad matką oraz możliwość uczynienia zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem rodzica osób z pierwszego kręgu alimentacji. Organ ustalił, że K. N. prowadziła działalność gospodarczą do 30 listopada 2012 r., a zatem w chwili ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawała w stosunku zatrudnienia. Ponadto ustalono, że w chwili rezygnacji z zatrudnienia nie ubiegała się o specjalny zasiłek opiekuńczy czy też świadczenie pielęgnacyjne. Zatem nie nastąpił związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad H. K. Organ ustalił także, iż niepełnosprawna ma jeszcze pięcioro innych dzieci (tj. poza wnioskodawczynią): M. S. - czynna zawodowo i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, A. S.- emeryt, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, K. Z. - czynna zawodowo, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, E. K. – rencista, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, M. S. - przebywa poza granicami RP. Zdaniem organu, fakt przebywania poza miejscem zamieszkania rodzica nie zwalnia z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. K. N. odwołała się od powyższej decyzji. Zaznaczyła, że od 2012r. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP z gotowością do podjęcia każdej zaproponowanej pracy. Wskazała, że wykonywała prace dorywcze i opiekowała się matką. Zwróciła uwagę, że H. K. dopiero 10 lutego 2021r. została zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznego z koniecznością stałej i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a zatem zarzuty, że wcześniej nie starała się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad wymienioną są bezzasadne. Oświadczyła, że jest jedyną osobą w rodzinie, która może sprawować stałą i długotrwałą opiekę nad matką. SKO, decyzją z dnia 7 września 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że H. K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 10 lutego 2021r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 grudnia 2020 r. Podniosło, że w oświadczeniu z dnia 16 kwietnia 2021 r. K. N. podała, iż do 2010 r. prowadziła działalność gospodarczą, a obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. W kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych z dnia 19 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni określiła koniec prowadzenia działalności gospodarczej na dzień 3 grudnia 2012 r. Zgodnie zaś z danymi z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej K. N. zaprzestała działalności gospodarczej 30 listopada 2012 r. Według zaświadczenia ZUS Inspektorat w [...] (z 26 kwietnia 2021 r.), strona opłaciła ostatnią składkę na ubezpieczenie społeczne do dnia 2 grudnia 2012 r., a do dnia 27 lipca 2012 r. pobierała zasiłek chorobowy. Organ podkreślił, że z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie pozostawała w zatrudnieniu co najmniej od 30 listopada 2012 r. (prawie 9 lat), a jej matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 14 grudnia 2020 r. brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez K. N. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. SKO podniosło również, że dorosłe dzieci osiągają dochody i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód, aby wykonywały one wraz z K. N. swój obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Podkreślił, że zasadnie organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nawet fakt przebywania poza miejscem zamieszkania rodzica nie zwalnia z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Także niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy albo też na osobistych staraniach. Zdaniem SKO, w sprawie nie zaistniały obiektywne okoliczności, które pozwoliłyby wskazać obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni przed obowiązkiem alimentacyjnym pozostałych dzieci osoby wymagającej opieki, oprócz faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, z którą wspólnie zamieszkuje. Nie stwierdzono, aby zachodziły realne, obiektywne przyczyny uniemożliwiające dzieciom osobiste świadczenie tej opieki, względnie pokrycie jej kosztów. K. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozpatrzenie jej odwołania, a w rezultacie o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o nie. Podkreśliła, że sprawuję stałą i całodobową opiekę nad matką i z tego też powodu nie może podjąć żadnej pracy, nawet dorywczej, gdzie przed ciężkim zachorowaniem matki takie prace wykonywała. Skarżąca podała, że ze względu na stan zdrowia, jej matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, dlatego pomaga jej w codziennych czynnościach życiowych. Czynności jakie wykonuje zostały spisane w stosownym oświadczeniu i są w aktach sprawy. Skarżąca podniosła, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie ma zakreślonych żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia albo jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne nie kierowała się uzyskaniem zastępczego źródła dochodu, ale uzyskaniem środków finansowych na leczenie i rehabilitację matki, a także poprawienie pogarszającej się w wyniku choroby sytuacji finansowej. Ponadto, jest jedyną osobą w rodzinie i wśród rodzeństwa, która może sprawować i sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty z skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna stanowi dopuszczalny przedmiot kontroli sądowej. Odbywa się ona przy uwzględnieniu kryterium legalności, a to w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Aby wyeliminować skarżoną decyzję z obrotu prawnego sąd musi stwierdzić zaistnienie przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach – wówczas stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, stwierdzenie: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej kwestionuje decyzję w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie takie przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest więc, by wnioskodawca opiekował się osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, by sam nie legitymował się tego rodzaju orzeczeniem, a z uwagi na wykonywane czynności opiekuńcze nie podejmował zatrudnienia czy też innej pracy zarobkowej, bądź też rezygnował z nich w tymże celu. Odmawiając przychylenia się do wniosku skarżącej organy wskazały na dwie przeszkody. Po pierwsze więc stwierdziły nieistnienie związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia wymienionej a sprawowaniem opieki nad matką. Ustaliły bowiem, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do listopada 2012r., a następnie nie pozostawała w zatrudnieniu. Nie ubiegała się wówczas o przedmiotowe świadczenie. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się zaś od 14 grudnia 2020 r. Po drugie zaś organy zwróciły uwagę na możliwość uczynienia zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem rodzica osób z pierwszego kręgu alimentacji. W ocenie Sądu, żadna z powołanych okoliczności nie mogła stanowić przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyraźnie stanowi zacytowany wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r., przedmiotowe świadczenie adresowane jest do osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwala więc na otrzymanie wsparcia zarówno takiemu podmiotowi, który aby opiekować się niepełnosprawnym zrezygnował z zatrudnienia, jak też takiemu, który wprawdzie w zatrudnieniu takim nie pozostawał w momencie składania wniosku, jednak nie miał możliwości podjęcia takowego, a to ze względu na sprawowaną opiekę. Tym samym, nacisk położony został na związek pomiędzy brakiem pozostawania w zatrudnieniu czy wykonywania pracy zarobkowej a czynnościami opiekuńczymi. Przy czym, wbrew stanowisku organów, związek ten nie musi wcale polegać na tym, że o świadczenie może ubiegać się tylko osoba, która zrezygnowała z pracy i w krótkim odstępie czasowym występuje o to świadczenie. Jak bowiem słusznie wskazała składająca skargę, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia albo jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Dlatego więc w sytuacji ustalenia, że niepełnosprawnemu zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia, w którym się znajduje, a zakres tej opieki wyklucza – biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe – wykonywanie czynności zarobkowych, wnioskodawca uprawniony jest do otrzymania świadczenia, o które się stara, pod warunkiem oczywiście, że nie zachodzą inne przeszkody wynikające z przepisów prawa. W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy wskazujący na rodzaj problemów zdrowotnych H. K. oraz czynności wykonywane względem niej przez córkę K. N. Na tej podstawie można ocenić, czy wykonywana przez wymienioną opieka może być łączona z zatrudnieniem czy inną pracą zarobkową. W razie zaś wątpliwości co do powyższego, możliwe jest skorzystanie z art. 136 K.p.a. i przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Odnosząc się zaś do drugiej stwierdzonej przez organy przeszkody, uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku strony należy wskazać na art. 17 ust. 1a u.ś.r., wedle którego, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Przepis powyższy zawiera dodatkowy warunek dotyczący przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, który jednak odnosi się do sytuacji, kiedy wnioskodawca jest osobą zobowiązaną alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego, ale nie jest z nim spokrewniony w pierwszym stopniu. W ten sposób ustawodawca przewidział kolejność osób mogących starać się o świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe zastrzeżenie nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, jaka wystąpiła w sprawie niniejszej tj. kiedy osoba wnioskująca o świadczenie mieści się w kręgu osób spokrewnionych z podopiecznym w pierwszym stopniu. Wówczas to kwestia tego, czy istnieją również innego osoby należące do tej samej grupy jest dla rozstrzygnięcia sprawy obojętna. Ważna jest bowiem tego rodzaju przynależność w przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie ulega wątpliwości, że K. N. jest córką H. K., a zatem osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli potencjalnie uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt zaś, że ma ona pięcioro rodzeństwa nie jest okolicznością mogącą wskazywać na brak podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że rozpoznające sprawę organy naruszyły prawo materialne tj. art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co przełożyło się na wynik sprawy. Z tego względu Sąd obowiązany był do uwzględnia skargi i uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.