II SA/Rz 1605/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. D. reprezentowanej przez kuratora M. J. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 listopada 2025 r. nr I-III.7821.6.2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata A. G. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/.

II SA/Rz 1605/25 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi D.D. (dalej: "skarżąca") jest, wydane na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."), postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 5 listopada 2025 r. nr I-III.7821.6.2025 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z 21 marca 2018 r. nr 2/2018 znak: AR.6740.65.13.2018.MP54 udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi powiatowej klasy "Z" ul. [...] z infrastrukturą w [...]" realizowaną w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa pętli autobusowej przy ul. [...]" na wymienionych w tej decyzji działkach na rzecz Prezydenta Miasta [....] i jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz zatwierdził projekt budowlany. W pkt I-VII decyzji wskazano szczegółowe dyspozycje i uwarunkowania inwestycji. Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją (postanowienie z 19 kwietnia 2024 r.) Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z 4 lipca 2024 r. nr AR-P.6740.65.13.2018.MP54 uchylił w sentencji decyzji z 21 marca 2018 r. część I punkt I wiersz 16-19, część VI str. 4 wiersze 19-21, zapis na stronie 6 wiersze 27-29 i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał zawarte w decyzji z 21 marca 2018 r. rozstrzygnięcia w mocy. O wydaniu decyzji Prezydent, stosownie do art. 11f ust. 7 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm. - dalej w skrócie: "specustawa drogowa"), zawiadomił w trybie obwieszczenia strony, poprzez: wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] w dniu 4 lipca 2024 r. oraz wywieszenie obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] od dnia 8 lipca 2024 r. W dniu 27 maja 2025 r. D.D. - reprezentowana przez kuratora M.J. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wyjaśniła, że nie wiedziała o działaniach organu w ramach specustawy. O decyzji dowiedziała się dopiero, gdy otrzymała operat wyceny działek, które mają być zabrane i zapoznała się z dokumentacją stanowiącą jej podstawę. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 5 listopada 2025 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ przytoczył treść art. 58 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 i ust. 7 specustawy drogowej. Wyjaśnił, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej mają zastosowanie dwie formy doręczenia decyzji kończącej postępowanie. Pierwszą formą jest doręczenie zwykłe decyzji i dotyczy ono wnioskodawcy, zaś druga forma przybiera postać obwieszczenia i dotyczy wszystkich stron postępowania (poza wnioskodawcą). Zawiadomienie o wydaniu decyzji w trybie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wysyłane jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości i posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Zgodnie natomiast z art. 11f ust. 7 specustawy drogowej do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej. Art. 49 § 1 k.p.a. przewiduje zaś, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Bieg terminu rozpoczyna się zatem w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej, tj. dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej (BIP). Organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [....] z dnia [...] sygn. akt [...] wynika, że D.D. 10 października 2010 r. nabyła przez zasiedzenie własność działek nr [...] i [...], które były przedmiotem decyzji wznowieniowej z 4 lipca 2024 r. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta z 4 lipca 2024 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń UM w [....] - 4 lipca 2024 r., zaś na stronie BIP UM [...] - 8 lipca 2024 r. Wojewoda wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z 4 lipca 2024 r. upłyną 5 sierpnia 2024 r. (po upływie 28 dni od daty ostatniego obwieszczenia zamieszczonego 8 lipca 2024 r.). Skarżąca odwołanie złożyła 27 maja 2025 r. a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody podniesione przez skarżącą argumenty nie przemawiają za przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. Mogą one natomiast uzasadniać żądanie wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tak ustalonych okolicznościach organ stwierdził, że skarżąca w wystarczający sposób nie uprawdopodobniła braku winy w dochowaniu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. To zaś uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Końcowo organ wyjaśnił, że w przypadku gdy strona wraz z odwołaniem złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wydane przez organ postanowienie o odmowie przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. Zbędnym jest wydawanie drugiego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła D.D. – reprezentowana przez kuratora ustanowionego dla [....] M.J. Zwróciła się o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu, który w sposób fachowy sporządzi skargę. Wyjaśniła, że już w odwołaniu zwracała się do organu o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu udzielenia jej pomocy w zaskarżeniu decyzji. Wojewoda w postępowaniu odwoławczym całkowicie pominął tę argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że w sprawie osobę [...] reprezentuje kurator, co gwarantuje ochronę jej interesu. Podał także, że przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji "ustanowienia pełnomocnika z urzędu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest postanowienie, które zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 i 59 § 2 k.p.a.. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Co do zasady, o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 k.p.a.), zaś o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Warunkiem uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu jest zgłoszenie wniosku w tym przedmiocie w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz jednoczesne dokonanie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podkarpacki odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powodu nie uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia niezwykle istotnych jest kilka kwestii. Pierwszą jest ustalenie czy kwestionowana odwołaniem decyzja Prezydenta Miasta [...] z 7 kwietnia 2025 r. została w prawidłowy sposób doręczona. Warunkiem dopuszczalności wniesienia odwołania jest bowiem skuteczne doręczenie przez organ I instancji decyzji administracyjnej stronie postępowania. Jak wynika z art. 110 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Analogicznie jest w przypadku strony, do której decyzja jest skierowana. Dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie następuje skutek związania strony decyzją w tym znaczeniu, że rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania i związane z tym uprawnienie procesowe do wniesienia odwołania. Skuteczne doręczenie decyzji jest więc warunkiem koniecznym dopuszczalności odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę decyzji wydawanych w trybie specustawy drogowej. Oprócz szczególnych wymogów dotyczących jej treści, ustawodawca w art. 11f ust. 3-7 tej ustawy przewidział też specjalny tryb doręczania decyzji, stanowiący lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej – "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne". Przepis ten stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (ust. 6). Decyzja administracyjna w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej jest zatem doręczana w tradycyjny sposób tylko inwestorowi, natomiast pozostałe strony, w tym także właściciele działek objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, są zawiadamiane o fakcie wydanej decyzji. Zawiadomienie następuje w dwojaki sposób, aby mimo uproszczonej procedury, zapewnić stronom możliwość zapoznania się z decyzją administracyjną i ewentualnie wniesienia odwołania – przez stosowne obwieszczenie, a więc w formie publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. oraz osobnym zawiadomieniem o fakcie wydania decyzji administracyjnej w stosownym piśmie. Zaznaczyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie toczyło się postepowanie nadzwyczajne, po wydaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. postanowienia o wznowieniu postepowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 21 marca 2018 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi powiatowej klasy "Z" ul. [...] z infrastrukturą w [....]". Ustawodawca przewidział jednak w stosunku do postępowań nadzwyczajnych taki sam tryb doręczeń jak w postępowaniu zwykłym , z drobnymi modyfikacjami. Stanowi o tym art. 11f ust. 7 specustawy drogowej w brzmieniu: "do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej". Zestawiając zacytowane przepisy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, stwierdzić wypadnie, że skarżąca, która nabyła przez zasiedzenie z dniem 10.10.2010 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako dz. Nr ewid. [...] (z której w wyniku dalszych podziałów powstały działki nr [...] i [...] objęte decyzją źródłową o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją wznowieniową), mieści się w dyspozycji art. 11f ust. 3 zd. drugie specustawy drogowej. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji była ona bowiem "dotychczasowym właścicielem" nieruchomości objętej tą inwestycją i powinna zostać powiadomiona o wydaniu decyzji, co nie jest tożsame z wysłaniem decyzji. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA. W wyroku z dnia 8 maja 2025 r. II OSK 841/24 NSA przesądził, że doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Innymi słowy, wprawdzie ustawodawca odrębnie nakazuje traktować właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż tę kategorię podmiotów - stron postępowania - organ wydający zezwolenie jest zobligowany zawiadomić pisemnie o wydanym zezwoleniu, kierując zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów), to nie można jednak tego zawiadomienia traktować jako równorzędnego doręczeniu decyzji, bowiem jest wyłącznie zawiadomieniem o jej wydaniu. Także skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem potencjalnie wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., II OSK 1069/24, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lutego 2026 r., II SA/Łd 624/25). W rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania od ogłoszonej decyzji, jak wynika z akt sprawy, upłynął z dniem 5.08.2024 r. Odwołanie skarżącej, zawierające wniosek o przywrócenie terminu zostało złożone 27 maja 2025 r. Odmawiając jego przywrócenia organ stwierdził, że skarżąca w wystarczający sposób nie uprawdopodobniła braku winy w dochowaniu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania i odesłał ja na drogę wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu jest niewłaściwe. Chociaż w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wyraźnie wskazał na szczególny tryb z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i wynikającą z niego konieczność wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, to wymogu tego nie dopełnił wobec skarżącej jako właścicielki działek nr [...] i [...] (powstałych z działki [...]) Należy przy tym podkreślić, że w dacie wydania decyzji źródłowej z dnia 4 lipca 2024 r. organ miał wiedzę o nabyciu przez skarżącą prawa własności ww. działek przez zasiedzenie z dniem 10.10.2010 r. Ta okoliczność zdaniem Sądu stanowi istotne uchybienie w procedurze doręczania decyzji wynikającej ze specustawy drogowej. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. – prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli i informowania stron (art.7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) - jakiekolwiek uchybienia organu nie mogą obciążać strony, a tym bardziej powodować dla niej negatywnych skutków. W takiej sytuacji naruszenie procedury - brak powiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji jest okolicznością uprawdopodobniająca brak jej winy w uchybieniu terminu, co stanowi przesłankę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zapadło z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 , art. 9 k.p.a. oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił to postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Organ związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, po jego uprawomocnieniu się, rozpozna wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.