II SA/Rz 1605/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/576/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. nr GOPS.5222.673.2022.

Zaskarżoną decyzją z 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/576/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania D. K. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z 12 czerwca 2023 r. nr GOPS.5222.673.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, 12 maja 2023 r. skarżąca zwrócił się do Wójta z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. K. Do wniosku skarżąca dołączyła dwa orzeczenia dotyczące syna – A. K. - lekarza Orzecznika ZUS z [...] lutego 2022 r. w którym ustalono, że ww. nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz drugie z [...] marca 2022 r. utrzymujące poprzednie orzeczenie w mocy wraz z decyzją ZUS, w której odmówiono A. K. prawa do świadczenia uzupełniającego. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniesionego odwołania, zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] w ten sposób, że przyznał A. K. prawo do świadczenia uzupełniającego na okres 3 lat od dnia złożenia wniosku. Sąd nie odniósł się jednak do kwestii uznania A. K. za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wójt Gminy [...] decyzją z 12 czerwca 2023 r. nr GOPS.5222.673.2022 odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Jako powód odmowy, organ I instancji wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia, gdyż jej syn nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane, gdyż niepełnosprawność jej syna istniej od urodzenia. Poprzednie orzeczenie syna było ważne do dnia [...] stycznia 2023 r. W postępowaniu przed Sądem Okręgowym w [...] zmieniona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i skarżącej zostało przyznane prawo do świadczenia uzupełniającego, co powinno być traktowane na równi z posiadaniem przez jej syna orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/576/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe ustalenia dotyczące zakresu sprawowanej opieki - w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymagają każdorazowo uwzględnienia treści orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz przeprowadzenia wykładni systemowej ww. przepisu ustawy. Treść orzeczenia o niepełnosprawności, w tym wynikające z niego wskazania są dla organu orzekającego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wiążące. Zadaniem organu jest natomiast ustalenie, czy opieka, o której mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności jest sprawowana przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w rozmiarze, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a zatem czy jest to opieka stała lub długotrwała wspomagająca osobę niepełnosprawną w jej codziennym życiu. Ponadto w przypadku legitymowania się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ww. ustawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zależne jest od wykazania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Kolegium wyjaśniło, że z ww. przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że podstawową przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie przez osobę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub samodzielnej egzystencji. Nie jest możliwe ustalenia tego statusu biorąc pod uwagę inne przyznane świadczenia czy nabyte uprawnienia, które mogą świadczyć o niepełnosprawności. Ustawodawca nie dopuszcza ustalenia niepełnosprawności na podstawie oczywistych faktów, które nie zostają potwierdzone wymaganym orzeczeniem. Wobec powyższego w niniejszej sprawie skarżącej świadczenie nie mogło zostać przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację odwołania dotyczącą poprzedniego orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji jej syna, wydanego przez orzecznika ZUS. Wskazała, że syn posiadał ww. orzeczenie do [...] stycznia 2022 r. i do tego momentu pobierała ona świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad nim. W grudniu 2021 r. jej syn ponownie złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i o świadczenie uzupełniające. Pomimo, że jego stan się pogorszył nie uznano go za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Całe postępowanie trwało rok, wyrokiem z [...] marca 2023 r. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń społecznych zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] kwietnia 2022 r. w ten sposób, że przyznał jej synowi świadczenie uzupełniające, co zdaniem skarżącej powinno być na równi traktowane z posiadaniem orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Skarżąca podniosła również, że niepodważalnym faktem jest, że świadczenie uzupełniające przysługuje osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji, a jej syn jest taką osobą. Jego stopień inwalidztwa jest tak zaawansowany, że uniemożliwia mu codzienne samodzielne funkcjonowanie, jest on całkowicie niesamodzielny, wymaga dopilnowania w wykonywaniu podstawowych czynności. Ze względu na chorobę syna skarżąca zrezygnowała z pracy, a jej syn jest całkowicie od niej uzależniony, nie zostanie sam w domu, nie potrafi się dłużej skupić na jednej czynności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy I oraz II instancji błędnie uznały, że syn Skarżącej nie legitymuje się stosowym orzeczeniem, uprawniającym do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z koniecznych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Termin znacznego stopnia niepełnosprawności został zdeficniowany bezpośrednio w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. oznacza on: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. należy stwierdzić, iż orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest m.in. orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, dalej: ustawa FUS). Na podstawie ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji orzeka się m.in. na potrzeby ustalenia uprawnienia do świadczenia uzupełniającego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 156 z późn. zm., dalej: u.ś.u.), świadczenie uzupełniające przysługuje osobom, które ukończyły 18 lat i których niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji albo orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do służby i niezdolności do samodzielnej egzystencji, zwanym dalej "osobami uprawnionymi". O niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeka lekarz orzecznik, a sprzeciw od jego orzeczenia i zarzut wadliwości orzeczenia rozpatruje w formie orzeczenia komisja lekarska (art. 13 ust. 5, art. 14 ust. 1, ust. 2a i ust. 2d ustawy FUS). Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy FUS, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednakże od decyzji wydanych przez organ rentowy przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 4778 § 1 i art. 4779 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, dalej: k.p.c.). W razie uwzględnienia odwołania sąd ten zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47714 § 2 k.p.c.). Orzekając co do istoty sprawy sąd musi zatem ustalić i rozstrzygnąć czy zachodzą przesłanki do przyznania określonego świadczenia, w tym wymagana niezdolność do samodzielnej egzystencji. Wobec tego sąd ubezpieczeń społecznych, rozstrzygając sprawę, orzeka na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem, zgodnie z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r., wyrok sądu pracy i ubezpieczeń społecznych rozstrzygający o przyznaniu świadczenia, do którego prawo zostało uzależnione od całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, należy traktować jak orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (patrz wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I OSK 15/07; tak również wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2021r., II SA/Bd 920/21, dost. baza CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że od orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS (z [...] lutego 2022r.) stwierdzającego, że A. K. nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji wniesiono sprzeciw. Jednak Komisja Lekarska ZUS ponowiła ww. ustalenie orzecznicze (orzeczeniem z [...] marca 2022r.). ZUS decyzją z [...] kwietnia 2022r. znak: [...] odmówił przyznania A. K. świadczenia uzupełniającego. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie a Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z [...] marca 2023r. [...] zmienił ww. decyzję ZUS z [...] kwietnia 2022r. znak: [...] w ten sposób, że przyznał wnioskodawcy A. K. prawo do świadczenia uzupełniającego na okres 3 lat od dnia złożenia wniosku. Jak wskazano powyżej prawo do świadczenia uzupełniającego uzależnione jest od niezdolności do samodzielnej egzystencji, wykazanej odpowiednim orzeczeniem, który to wymóg wynika bezpośrednio z art. 2 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniu uzupełniającym. W związku z powyższym Sąd orzekając o uprawnieniu do świadczenia uzupełniającego musiał jednocześnie uznać A. K. za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, na podstawie stosownego dowodu (opinii biegłego). W tych okolicznościach należało uznać, że ww. wyrok Sądu Okręgowego o sygn. [...] jest równoznaczny z orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, która traktowana jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Potwierdzeniem powyższego stanu rzeczy jest również informacja ZUS, przekazana GOPS już na etapie postępowania przed Organem I instancji, w której wprost wskazano, że A. K. ma ustalenie orzecznicze – niezdolność do samodzielnej egzystencji na podstawie wyroku sądowego z [...] marca 2023r. na okres od [...] października 2019r. do [...] grudnia 2024r. Wójt Gminy oraz SKO dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., uznając że ww. wyrok Sądu Okręgowego nie stanowi dokumentu, który należy uznać za odpowiednik orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skutkiem tego, było nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że decyzje Organów I oraz II instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisom postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Organy na podstawie art. 153 P.p.s.a. związane będą przedstawioną powyżej oceną co do tego, że Skarżąca na podstawie ww. wyroku Sądu Okręgowego wykazała, że jej syn legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, potwierdzającego fakt sprawowania opieki Skarżącej nad jej synem zobowiązany będzie wydać niezwłocznie decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto stosownie do art. 63 ust. 2 ww. ustawy, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Mając na względzie powyższe przepisy przejściowe związane ze zmianą zasad wspierania osób niepełnosprawnych i ich opiekunów stwierdzić należy, że o możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023r. Spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniu wspierającym. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Strona była zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych z mocy prawa.