II SA/Rz 1560/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.4170.52.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 7 września 2022 r. nr SKO.4170.52.2022, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie zespołu budynków produkcyjnych cegielni ze zmianą sposobu użytkowania na sortownię surowców wtórych, wraz z infrastrukturą, zlokalizowanych na działce nr [...]. Jednocześnie w rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji określił warunki realizacji inwestycji. KR (dalej: "skarżący") wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając wydanie jej w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Ponadto organ I instancji nie zapewnił należytego dostępu do informacji związanych z prowadzonym postępowaniem, a zatem stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji uznać należy co najmniej za przedwczesne. W piśmie z 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", wezwało odwołującego do wykazania interesu prawnego do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wykazanie interesu prawnego polegać może w szczególności na podaniu nr ewidencyjnego działki odwołującego. Pismem z 22 lipca 2022 r. skarżący podał, że jest użytkownikiem działki nr [...]. Decyzją z 7 września 2022 r. nr SKO.4170.52.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane od odwołaniem skarżącego. Organ odwoławczy podał, że odwołujący nie jest inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Pomiar odległości dokonany na portalu Geoportal2 wykazał, że wskazana przez odwołującego działka nr [...] jest położona w odległości 915 m od granic działki objętej wnioskiem inwestora. Kolegium podało, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Stroną postępowania jest zaś – w myśl art. 28 K.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach prowadzonych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron określa art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) – dalej: "ustawa środowiskowa", zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość odwołującego jest zlokalizowana w odległości ponad 100 m od terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Nie wchodzi w skład obszaru oddziaływania inwestycji, określonego na załączniku graficznym wniosku inwestora. Z akt sprawy nie wynika również, aby na działce odwołującego doszło do przekroczenia standardów jakości środowiska. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz załączonej dokumentacji obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, a także z analizy akustycznej wynika, że przewidywany czas realizacji przedsięwzięcia wynosi do 1 roku. Na terenie inwestycji nie będą występować zorganizowane źródła emisji zanieczyszczeń powietrza, a emisje i uciążliwości powstające na etapie realizacji przedsięwzięcia będą miały charakter przemijający. Zgodnie z informacjami zawartymi w przedstawionej dokumentacji, najbliższe tereny chronione pod względem akustycznym to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w odległości około 30 m od południowej granicy terenu przedsięwzięcia. Zasadniczym źródłem hałasu na etapie realizacji będzie praca urządzeń budowlanych, a najbardziej uciążliwe prace (wykopy ziemne) będą prowadzone w północnej części terenu, w odległości 120 m od zabudowy chronionej akustycznie. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia wystąpią natomiast punktowe źródła hałasu związane z klimatyzacją i wentylacją zakładu, użytkowaniem obiektów oraz ruchem pojazdów. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do stwierdzenia, że wnioskowane przedsięwzięcie ograniczy korzystanie z działki skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem. W konsekwencji postępowanie odwoławcze, zainicjowane środkiem zaskarżenia nie pochodzącym od strony postępowania, podlegało umorzeniu w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KR wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy środowiskowej, którego skutkiem było bezpodstawne i bezprawne umorzenie postępowania odwoławczego, wobec przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania; 2. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej; 3. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie odniesienie się merytorycznie do zarzutów skarżącego przedstawionych w odwołaniu; 4. art. 8 i art. 107 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, uniemożliwiające realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiające dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego Kolegium nie uznało skarżącej za stronę postępowania. Skarżący podniósł, że w raporcie - Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej z października 2020 r., opublikowany na stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska (zakładka "Uciążliwość zapachowa"), w Tabeli nr 18, na stronie 69, rekomendowaną minimalną bezpieczną odległość od zabudowań dla składowisk odpadów, instalacji MBP, kompostowni określono na 1500 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Kolegium są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Innymi słowy, nie można było dopatrzyć się w działaniach organu odwoławczego jakichkolwiek uchybień realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Na wstępie wymaga wskazania, że w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 K.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, przysługuje – co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi – wyłącznie podmiotowi, który legitymuje się statusem strony postępowania. Pojęcie strony postępowania normuje co do zasady art. 28 K.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niemniej w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, przepisem normującym status i krąg stron takiego postępowania jest art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Zgodnie z ww. regulacją, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest zatem istnienie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W związku z tym, tylko wnioskodawca i określone wyżej podmioty mogą udzielić pełnomocnictwa, gdyż przysługuje im przymiot strony w tym określonym postępowaniu. Natomiast o interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). Wskazać również należy, że krąg stron postępowania administracyjnego w zakresie podmiotów wnoszących środki zaskarżenia inicjujące postępowanie odwoławcze podlega obligatoryjnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a., na organie odwoławczym ciąży obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niemniej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołania legitymacji do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje wszak zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jak sui generis zagadnienie wstępne (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, dostępną na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, rzeczą organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego (gdyż tak należy rozumieć zwrot: "zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem") i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu. W niniejszej sprawie Kolegium dokonało weryfikacji we wskazanym wyżej zakresie i uznało, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie zespołu budynków produkcyjnych cegielni ze zmianą sposobu użytkowania na sortownię surowców wtórych, wraz z infrastrukturą, zlokalizowanych na działce nr [...]. Na podstawie danych w portalu Geoportal ustalono, że stanowiąca własność Skarżącego działka [...] jest położona w odległości 915 m od granic działki nr [...]. Nieruchomość odwołującego jest zatem zlokalizowana w odległości ponad 100 m od terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. W kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że raport Ministerstwa Klimatu ze wskazaną w nim minimalną odległością składowisk odpadów nie może stanowić źródła interesu prawnego Skarżącego, bowiem raport ten nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma on również zastosowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w oparciu o przedstawioną przez inwestorów dokumentację, że nieruchomość Skarżącego nie jest położona w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz załączonej dokumentacji obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, a także z analizy akustycznej wynika bowiem, że przewidywany czas realizacji przedsięwzięcia wynosi do 1 roku. Na terenie inwestycji nie będą występować zorganizowane źródła emisji zanieczyszczeń powietrza, a emisje i uciążliwości powstające na etapie realizacji przedsięwzięcia będą miały charakter przemijający. Zgodnie z informacjami zawartymi w przedstawionej dokumentacji, najbliższe tereny chronione pod względem akustycznym to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w odległości około 30 m od południowej granicy terenu przedsięwzięcia. Zasadniczym źródłem hałasu na etapie realizacji będzie praca urządzeń budowlanych, a najbardziej uciążliwe prace (wykopy ziemne) będą prowadzone w północnej części terenu, w odległości 120 m od zabudowy chronionej akustycznie. Sąd nie stwierdził przy tym, że oparcie się przez organ odwoławczy na dokumentacji przedstawionej przez inwestora stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokumentacja ta – w zakresie weryfikacji statusu Skarżącego jako potencjalnej strony postępowania – jest bowiem logiczna i spójna w argumentacji, natomiast odwołujący się nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, które podważałyby płynące z niej wnioski. Skarżący nie odniósł się do stanowiska wyrażonego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji również na etapie postepowanie sądowego, koncentrując swoje zarzuty na przyjętej przez organy metodyce rozpatrzenia sprawy z wniosku inwestorów. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jest natomiast ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju prawa po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który – co wyżej wskazano – nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionymi odesłaniami. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.